何帆 鄒靜嫻:國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)

   作者何帆系中國人民大學(xué)重陽金融研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家,鄒靜嫻工作單位為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院。本文刊于《中國金融》2016年第20期。

  增長前景不容樂觀

  當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出“低經(jīng)濟(jì)增長、低貿(mào)易增長、低通貨膨脹、低大宗商品價格、高債務(wù)”的“四低一高”態(tài)勢,全球經(jīng)濟(jì)態(tài)勢短期內(nèi)復(fù)蘇依舊乏力。據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)統(tǒng)計,2015年全球經(jīng)濟(jì)增速為3.1%,低于上年的3.4%。據(jù)世貿(mào)組織估計,2016年全球的貿(mào)易增速將連續(xù)第五年放緩,為20世紀(jì)80年代以來最差表現(xiàn)。發(fā)達(dá)國家普遍通脹率很低。2015年“七國集團(tuán)”中僅有加拿大一國通脹率超過1%(為1.2%)。在過去一年半里,國際石油的價格降低了70%,這在歷史上是十分罕見的。主要發(fā)達(dá)國家紛紛采取超低利率政策,導(dǎo)致全球范圍內(nèi)債務(wù)高企。各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的公共債務(wù)已經(jīng)上升到超過GDP產(chǎn)出107%的水平。新興經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)債風(fēng)險也顯著提高。

  金融風(fēng)險依舊存在

  國際金融市場的不確定性在增加,風(fēng)險在積累,主要原因有以下三點:

  第一,來自美聯(lián)儲加息的不確定性。如果美聯(lián)儲對加息速度、時間以及力度把握不當(dāng),有可能會拖累脆弱的世界經(jīng)濟(jì)。每當(dāng)出現(xiàn)美聯(lián)儲要加息的傳言時,全球各大金融市場都會出現(xiàn)劇烈波動,顯示市場避險情緒的上升。美聯(lián)儲的加息可能會導(dǎo)致發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體通貨緊縮壓力加大,給新興經(jīng)濟(jì)體帶來資本外流的壓力,并加劇大宗商品價格的下行壓力。

  第二,多國實施的負(fù)利率政策未來或難以持續(xù)。歐元區(qū)、丹麥、瑞士、瑞典和日本央行已先后將其貨幣政策利率降至負(fù)利率水平。目前,中央銀行采取負(fù)利率的國家GDP占全球GDP的23.1%,其中歐洲央行和日本央行覆蓋地區(qū)的GDP占比達(dá)21%。國際清算銀行在2015年4月份發(fā)表的報告中指出,在超低利率背景下,養(yǎng)老基金、保險公司及各類資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)向高風(fēng)險的境內(nèi)外投資。同時,它還導(dǎo)致資源錯配,使本該倒閉的一些企業(yè)得以維持,使本該進(jìn)行的結(jié)構(gòu)改革與調(diào)整一再推遲。如此低的利率也使各國央行在下一次危機(jī)來臨時無計可施。

  第三,全球金融風(fēng)險聯(lián)動性不斷增強(qiáng),任何一個區(qū)域性的波動都會迅速溢出至全球。有研究表明,新興市場和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的大類資產(chǎn)在2008年國際金融危機(jī)前的市場聯(lián)動性約為20%,危機(jī)期間一度飆升至80%,當(dāng)前依舊處于50%~60%的高位。不僅如此,每當(dāng)市場波動時,聯(lián)動性就會重回80%,這大大增加了應(yīng)對金融危機(jī)時全球協(xié)作的難度。

  全球化退潮

  國際金融危機(jī)之后,貿(mào)易和投資保護(hù)主義抬頭。世貿(mào)組織在2016年6月22日公布的一份報告中指出,G20經(jīng)濟(jì)體之間的貿(mào)易限制正在不斷增加。2015年10月中旬至2016年5月中旬間,G20新增貿(mào)易限制措施共計145項,平均每個月新增21項限制措施,這是自2009年世貿(mào)組織開始監(jiān)測貿(mào)易限制措施以來的最高紀(jì)錄。2008年以來,G20集團(tuán)間共產(chǎn)生了1583項貿(mào)易限制措施,目前限制措施仍有1196項之多。諸多研究表明,貿(mào)易保護(hù)主義不僅沒有消失,還有抬頭之勢。新興經(jīng)濟(jì)體逐漸成長為對外投資者,但其對外投資經(jīng)常會受到各種名目的阻撓。全球投資尚缺乏一套系統(tǒng)而高效的國際規(guī)則。更值得注意的是,金融危機(jī)爆發(fā)之后,世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷,就業(yè)市場難以復(fù)蘇,貧富差距不斷拉大,這觸發(fā)了全球范圍內(nèi)的“反全球化”浪潮。

  國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)面臨的挑戰(zhàn)

  各國經(jīng)濟(jì)之間的相互依存程度不斷提高。一國根據(jù)自己的國情實施宏觀經(jīng)濟(jì)政策,有可能對其他國家產(chǎn)生溢出效應(yīng)。這些溢出效應(yīng)可能再度反射回來,影響到本國經(jīng)濟(jì),造成溢入效應(yīng)。國際貿(mào)易、國際投資和國際金融需要更加公平、更加高效的規(guī)則。全球氣候變化、貧困與可持續(xù)發(fā)展等全球范圍內(nèi)的挑戰(zhàn),需要通過國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào),需要找到適當(dāng)?shù)臋C(jī)制提供國際公共產(chǎn)品,需要在全球范圍內(nèi)尋找對策。

  進(jìn)入21世紀(jì)之后,國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)面臨著新的挑戰(zhàn)。隨著各國經(jīng)濟(jì)實力的變化、全球經(jīng)濟(jì)日益多極化,隨著國際金融危機(jī)的爆發(fā)以及之后出現(xiàn)的長期停滯,原有的全球宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)框架已無法很好適應(yīng)當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)格局,問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

  第一,對國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的收益和成本難以達(dá)成共識。國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的目的,一是為了更好地提供國際公共產(chǎn)品,二是為了更有效地避免負(fù)面的溢出效應(yīng)。如果能夠提供足夠的國際公共產(chǎn)品,將帶來潛在的收益,但如果缺乏相關(guān)的成本分擔(dān)和監(jiān)督、激勵機(jī)制,可能帶來“搭便車”的問題,導(dǎo)致國際公共產(chǎn)品的供給不足。如果無法避免負(fù)面的溢出效應(yīng),可能導(dǎo)致“負(fù)和博弈”,但隨著不確定性的提高,國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的收益難以準(zhǔn)確度量,會導(dǎo)致國際合作的積極性下降。

  國際金融危機(jī)之后出現(xiàn)了新的協(xié)調(diào)議題,導(dǎo)致合作難度進(jìn)一步增加。金融危機(jī)之后,宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的目標(biāo)中增加了“宏觀審慎監(jiān)管”議題,各國政府不僅關(guān)心增長、通脹、就業(yè)和國際收支等傳統(tǒng)目標(biāo),還開始關(guān)心金融市場穩(wěn)定。在相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)理論中,缺乏對金融穩(wěn)定性、金融與宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系的清晰描述,導(dǎo)致各國對政策協(xié)調(diào)的目的、工具和機(jī)制均不明了。比如,金融監(jiān)管者仍然沒有解決“大而不倒”的問題。各國關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的信息披露不足,各國之間的信息共享更少,這均阻礙了國際間的協(xié)作。

  第二,國內(nèi)的制度、政治因素以及地緣政治因素制約了國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)。各國對宏觀政策目標(biāo)以及對各個目標(biāo)的偏好不同。以貨幣政策為例,雖然各國央行的目標(biāo)函數(shù)中關(guān)注變量大致都是一樣的(增長、通貨膨脹、就業(yè)、經(jīng)常賬戶平衡),但權(quán)重可能是不同的,同時各國對于同一宏觀變量的忍耐度也是各異的。歐洲更關(guān)注通貨膨脹,而美國相對更關(guān)注就業(yè),中國則堅持多目標(biāo)制原則,包括了經(jīng)濟(jì)增長、通貨膨脹、就業(yè)、國際收支平衡以及保證金融穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌等。一旦各自確定了不同的貨幣政策框架,就很難根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的要求更改。財政政策和結(jié)構(gòu)性改革更是受到國內(nèi)政治因素的制約。國際金融危機(jī)之后,地緣政治風(fēng)險逐漸凸顯。國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)不可避免地會受到地緣政治的掣肘。

  第三,現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則缺乏足夠的合法性?,F(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則缺乏合法性的主要原因在于,一是缺乏代表性,二是缺乏長期愿景。現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制仍是以美歐日等發(fā)達(dá)國家為主導(dǎo)。新興發(fā)展中國家在現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)體系中缺乏足夠的發(fā)言權(quán),這些國家盡管經(jīng)濟(jì)實力迅速上升,但在主導(dǎo)國際事務(wù)方面仍缺乏經(jīng)驗,沒有做好由“游戲參與者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;游戲規(guī)則制定者”的充分準(zhǔn)備。從新興市場經(jīng)濟(jì)體,尤其是發(fā)展中國家角度出發(fā),G20是其參與全球治理的前所未有的機(jī)會。G20本應(yīng)在全球經(jīng)濟(jì)治理體系中發(fā)揮頂層設(shè)計的作用,但由于機(jī)制化程度不高、執(zhí)行力不強(qiáng),仍然沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

  從后續(xù)發(fā)展動力來看,G20和其他國際組織也面臨著缺乏方向感和長遠(yuǎn)目標(biāo)的問題。G20的誕生是為了應(yīng)對全球金融危機(jī)。在后金融危機(jī)時代,G20的功能應(yīng)如何從危機(jī)防范的短期目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳茋H經(jīng)濟(jì)治理的長期目標(biāo)?G20是否會被逐漸邊緣化而成為“過渡性”的事物?G20的未來發(fā)展,在一定程度上取決于其如何促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào),以及如何應(yīng)對諸如氣候變化、可持續(xù)發(fā)展等全球化問題。

  加強(qiáng)國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的建議

  歷史教訓(xùn)告誡我們,一旦各國放棄全球宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào),全球經(jīng)濟(jì)就很可能陷入危機(jī)。第一次世界大戰(zhàn)之后,各國為了刺激本國經(jīng)濟(jì)、保護(hù)本國利益,貿(mào)易保護(hù)主義盛行,競相以貨幣貶值刺激出口。結(jié)果,戰(zhàn)爭結(jié)束后各國經(jīng)濟(jì)問題非但沒有緩解,反而因缺乏合作而變得更加惡化,最終導(dǎo)致大蕭條一波三折、納粹等反動政權(quán)上臺以及第二次世界大戰(zhàn)。

  眼下世界經(jīng)濟(jì)又一次面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn):持續(xù)低迷的全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力,貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、反全球化浪潮此起彼伏。以史為鑒,世界各國亟須加強(qiáng)全球宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào),確保各國在議定框架下加深合作,共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體來說,可以從如下五個方面強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)。

  第一,各國應(yīng)有足夠的國內(nèi)政策空間。國際金融危機(jī)之前,經(jīng)濟(jì)全球化狂飆突進(jìn),但也引發(fā)了很多問題?;仡欉@一時期的全球化,最大的問題是,發(fā)達(dá)國家強(qiáng)力推行過于簡單武斷的“華盛頓共識”,忽視了各國有自己的國情,忽視了全球化對不同的國家、不同的人群帶來的影響。由于西方國家的政經(jīng)精英們關(guān)于全球化的許諾太多,但未能兌現(xiàn),才導(dǎo)致了現(xiàn)在流行的反全球化運動。在布雷頓森林體系初創(chuàng)時期,國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)較為成功,主要的經(jīng)驗是各國擁有較大的自主權(quán)選擇自己的發(fā)展道路和經(jīng)濟(jì)政策。歐洲積極實行歐洲的聯(lián)合,同時維持著較高的社會福利水平,日本在公司治理結(jié)構(gòu)、銀企關(guān)系和產(chǎn)業(yè)政策等方面均和歐美資本主義不同,但都實現(xiàn)了較快的經(jīng)濟(jì)增長。各國應(yīng)有足夠的國內(nèi)政策空間以應(yīng)對外部沖擊對本國經(jīng)濟(jì)的影響。有些國際規(guī)則,應(yīng)考慮各國的實際水平,采取不同的標(biāo)準(zhǔn)。比如,有學(xué)者的研究提出,德國、日本和中國應(yīng)采取和英美不同的資本充足率;在應(yīng)對氣候變化問題時,發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家應(yīng)采取“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。

  第二,首倡國際公共產(chǎn)品合作。國際政策協(xié)調(diào)的動力來自兩個方面,一是國際公共產(chǎn)品,二是溢出效應(yīng)。如果要解決溢出效應(yīng),涉及對國內(nèi)政策的干預(yù),國際協(xié)調(diào)難度較大。但是在國際公共產(chǎn)品提供方面,可選擇技術(shù)性的、更容易達(dá)成共識的領(lǐng)域先行先試,本著先易后難的原則,推動這些領(lǐng)域的合作。要在研究成熟的領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào),在確定對大家是共贏的領(lǐng)域優(yōu)先推動。在共贏的情況下,要設(shè)計好利益的劃分機(jī)制,使各國都有動力、自愿參與。對不成熟的領(lǐng)域不能盲目推進(jìn)協(xié)調(diào),可先加強(qiáng)研究和對話。

  第三,允許在全球經(jīng)濟(jì)治理改革方面“良性競爭”?,F(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)政策協(xié)商框架應(yīng)充分考慮發(fā)展中國家的聲音,允許其他經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的“良性競爭”?,F(xiàn)有的全球治理機(jī)制下,發(fā)展中國家在決策中話語權(quán)太小。在IMF的186個成員國中,除了8個大國占有8個董事會席位外,剩下的177個國家則被其余16個董事會席位代表,美國在事實上單獨擁有一票否決權(quán)。針對這一情況,IMF也嘗試通過提高發(fā)展中國家份額和放寬借款附加條件等做法以增強(qiáng)發(fā)展中國家話語權(quán),但幾次重大份額改革都面臨著來自既得利益的阻力。

  在此背景下,發(fā)展中國家應(yīng)積極探索新的經(jīng)濟(jì)協(xié)作平臺,一方面能更好地在世界舞臺發(fā)聲,另一方面也能給現(xiàn)有發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際協(xié)作機(jī)制一定壓力。比如,中國倡導(dǎo)的一帶一路、AIIB。這些倡議均以開放、共贏為宗旨,并不追求建立封閉的“小圈子”,和現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)組織是補(bǔ)充而非替代關(guān)系,這是對全球經(jīng)濟(jì)治理改革有益的嘗試。

  第四,發(fā)揮專業(yè)化國際組織的作用。國家間規(guī)模的不對稱性、對經(jīng)濟(jì)形勢和跨國傳導(dǎo)效應(yīng)的不同判斷、政策決策者在各種政策目標(biāo)之間重要性的不同取舍等,是造成國際協(xié)調(diào)難以推進(jìn)的主要原因。由專業(yè)性的國際組織出面,可以權(quán)衡、協(xié)調(diào)不同國家政策決策者的觀點差異,遵循“客觀性、可測度性、公正性和包容性”的原則,提出供各方參考的方案。由專業(yè)性機(jī)構(gòu)對國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的收益和成本進(jìn)行評估,使其結(jié)果可監(jiān)測、可比較,有助于克服各國的畏難情緒,加強(qiáng)“同伴壓力”(peerpressure)。G20可成為聯(lián)結(jié)各種專業(yè)化國際組織的樞紐。比如,G20可和IMF一起推動國際貨幣體系改革,和IMF、OECD等推動對各國結(jié)構(gòu)性改革的監(jiān)督,和UN等機(jī)構(gòu)落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程等。和G20加強(qiáng)合作,亦有助于提高國際組織的合法性和執(zhí)行力。與G20同時運行的政策討論平臺T20(Thinktank20,即二十國集團(tuán)智庫會議)是G20峰會重要配套會議之一。各國政府和各國智庫可以借助T20平臺和其他合作機(jī)制加強(qiáng)信息溝通和聯(lián)合研究,為協(xié)調(diào)政策提供及時的政策信息和重要的理論支撐。

  第五,加強(qiáng)大國間的合作。大國間的合作是國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的核心。大國間形成更緊密的協(xié)商、合作機(jī)制,有助于推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)治理改革。如果大國間存在分歧,勢必影響到國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的結(jié)果。2010年G20首爾峰會上,中美之間關(guān)于經(jīng)常賬戶失衡占GDP的比例不能超過4%持不同觀點,錯失了國際合作的機(jī)會。美國推動TPP、TTIP等超級區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,試圖繞開中國重建國際貿(mào)易規(guī)則,勢必會帶來更多的摩擦和阻力。中國、美國和歐盟等經(jīng)濟(jì)體的溢出效應(yīng)已經(jīng)足夠大,而且亦是其他大國溢出效應(yīng)的主要受影響者。建議在現(xiàn)有的G20“三駕馬車”機(jī)制(上一屆、本屆和下一屆主辦國)的基礎(chǔ)上,增加中國、美國和歐盟為常設(shè)成員,形成“3+3”機(jī)制,加強(qiáng)大國間的合作。