公眾終于盼來了不動產(chǎn)登記條例。

　　上周，李克強總理主持的國務(wù)院常務(wù)會議討論了《不動產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱條例)，決定將條例向社會公開征求意見，之后再推進相關(guān)法律修改工作。

　　由于此前頻繁曝光的各類“房姐”“房叔”事件，加之當前房價高企、反腐持續(xù)向縱深推進，本是作為完善我國物權(quán)制度重要一環(huán)、專業(yè)性技術(shù)性均較強的不動產(chǎn)登記條例在社會上受到了空前關(guān)注。

　　雖然參與條例草案起草的知名物權(quán)法專家孫憲忠已多次坦言，反腐并不是該條例要解決的問題，但不動產(chǎn)物權(quán)登記的“公示范圍”條款仍是外界最為關(guān)注的焦點。

　　原計劃今年6月底前出臺的條例不幸爽約，截至記者發(fā)稿前條例全文尚未亮相，蹉跎7年之久的統(tǒng)一不動產(chǎn)登記似乎困難重重。

　　公開查詢之爭

　　不動產(chǎn)登記本來只是物權(quán)變動公示最主要的方式，以登記的事實來確定物權(quán)變動的有效，不過在當前，公示范圍有多廣，即通常所說的“以人查房”條款能實現(xiàn)到何種程度，成為社會輿論對條例最關(guān)注的問題。

　　“我在建議稿提的方案是，只有權(quán)利人、利害關(guān)系人提出申請查閱、復(fù)制不動產(chǎn)登記簿的情況下，不動產(chǎn)登記機構(gòu)才應(yīng)當提供。”孫憲忠表示。這位在國內(nèi)最早研究不動產(chǎn)法的學(xué)者于去年10月向國土資源部提交了受托起草的專家建議稿。

　　對于利害關(guān)系人的界定，孫憲忠進一步解釋說，這包括國家機構(gòu)中履行法定職責的人，例如公安機關(guān)、檢察機關(guān)或法院可以依法要求公開公職人員的不動產(chǎn)信息。

　　這一思路基本被條例草案采納。今年6月，據(jù)《21世紀經(jīng)濟報道》援引消息人士的話稱，在國土部向國務(wù)院上報的條例草案中，對于查詢主體有嚴格限制，除了權(quán)利人、利害關(guān)系人以及取得權(quán)利人同意的單位和個人之外，只有公檢法及紀檢機關(guān)有權(quán)查詢相關(guān)的不動產(chǎn)登記資料。

　　這樣的規(guī)定在法學(xué)界引起了爭議。

　　“按照法理，登記就是為了公示物權(quán)，如果不公示怎么變成物權(quán)？如果規(guī)定為有條件的查詢，不準普通公民、不準律師去查詢，這個條例還不如不出臺。”接受法治周末記者采訪時，中國政法大學(xué)教授符啟林表達了他的異議。

　　符啟林介紹說，不動產(chǎn)登記允許公開查詢是國際慣例，這些規(guī)則國際上已非常成熟，公示的目的既是為了保護產(chǎn)權(quán)，也是為了維護交易安全。

　　也有一些并非研究這一領(lǐng)域的法律學(xué)者認為，不動產(chǎn)登記的公開范圍應(yīng)當取決于權(quán)利主體的身份，對于公眾人物或者政府官員的房產(chǎn)信息，并不限于利害關(guān)系人，普通公民也可以向登記機關(guān)申請查詢或公開。

　　對于這個問題，國土資源部土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云表示，將來的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，肯定具有“以人查房”的功能，因為整個系統(tǒng)是貫通的，輸入關(guān)鍵詞都能查到。“但不是隨便一個人上去就可以查，必須得到許可才能查。”

　　多年從事房地產(chǎn)司法實務(wù)的符啟林教授則告訴記者，在幾年前，房地產(chǎn)信息是可以查詢的，在最近兩年，這種情況才發(fā)生了變化，相關(guān)部門對查詢設(shè)置了一些限制，例如要求案件當事人拿到法院的立案通知書才允許查詢，導(dǎo)致實務(wù)中一些案件無法進行訴前財產(chǎn)保全。

　　“如果(條例)將來規(guī)定是有條件的查，不準普通老百姓也不準律師去查，實際上相較幾年前是個倒退。”

　　社會上對不動產(chǎn)登記條例這樣一部行政法規(guī)的關(guān)注，直接源于自2012年以來陸續(xù)被曝光的各類“房姐”“房叔”事件。

　　2012年10月，網(wǎng)友在天涯上爆料稱廣州市城管局番禺分局政委蔡彬及其家人擁有21套房產(chǎn)，其中包括別墅、住宅、商鋪、廠房等，引起網(wǎng)絡(luò)熱議。后經(jīng)紀檢部門調(diào)查，爆料情況基本屬實。蔡彬因此被網(wǎng)友稱為“房叔”。他隨后迅速被“雙規(guī)”，最終因受賄罪獲刑11年。

　　值得注意的是，最初在論壇上爆料的網(wǎng)友，正是通過“個人名下房地產(chǎn)登記情況查詢”來獲得蔡彬及其家人的房產(chǎn)信息的。

　　2013年，有關(guān)陜西神木縣農(nóng)村商業(yè)銀行副行長龔愛愛在北京擁有20多套房產(chǎn)的帖子開始在網(wǎng)上流傳，引發(fā)關(guān)注。事件在媒體的報道跟進中持續(xù)升溫，在曝出龔有不只一個戶籍身份證之后警方介入調(diào)查，隨后北京警方證實，龔愛愛在北京擁有41套房產(chǎn)，共計9666.6平米。輿論一片嘩然，將龔愛愛戲稱為“房姐”。由于不是公職身份，龔愛愛未被追究巨額財產(chǎn)來源罪，但被控以偽造、買賣證件罪并獲刑三年。

　　隨后的一兩年時間內(nèi)，全國又出現(xiàn)了各類“房爺”“房媳”“房妹”事件，多數(shù)當事人要么是官員要么背后有官員的影子。

　　在這一背景之下啟動的不動產(chǎn)登記條例，自然而然被賦予了反腐期待。

　　雖然也多次在公開場合強調(diào)不動產(chǎn)登記條例的作用不在于反腐，但孫憲忠坦承，為了反腐的需要，公權(quán)力機關(guān)可能通過法定程序查閱相關(guān)的不動產(chǎn)信息，在這一點上不動產(chǎn)登記和反腐有聯(lián)系。

　　“當然我們不能說通過施行不動產(chǎn)登記條例就能達到使公職人員房產(chǎn)公開的目的，那需要建立公職人員的財產(chǎn)公開制度，是陽光法案應(yīng)當關(guān)注的問題。”孫憲忠對法治周末記者說。

　　在采訪中，記者發(fā)現(xiàn)，這種觀點在學(xué)界基本是一種共識：不動產(chǎn)登記條例最大的作用是實現(xiàn)統(tǒng)一登記，保護產(chǎn)權(quán)及交易安全，但同時能夠摸清不動產(chǎn)的情況，這在客觀上會對反腐有助力。

　　馬拉松后的曙光

　　“這么多年來體制還沒有理順，一直實行的是分散登記，等于是人為割裂了房和地兩種不動產(chǎn)之間的關(guān)系，在實務(wù)中造成了很多混亂和矛盾。”符啟林對記者說。

　　按照相關(guān)法律法規(guī)，目前的不動產(chǎn)登記分散在各個不同部門，土地歸口國土部門，房屋歸口住建部門，灘涂歸口海洋部門，林地歸口林業(yè)部門，草地歸口農(nóng)業(yè)部門，極為分散。

　　2007年頒行的物權(quán)法已設(shè)立了統(tǒng)一不動產(chǎn)登記的原則，但相關(guān)的制度建設(shè)一直沒有跟上。直到2013年3月，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中提出，要建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，更好地落實物權(quán)法規(guī)定，不動產(chǎn)登記條例的制定才真正提上日程。

　　在明確這一目標后，2013年上半年，孫憲忠和課題組受國土資源部政策法規(guī)司委托，起草了不動產(chǎn)登記條例的專家建議稿，并于當年10月提交。按照國土資源部通過的立法計劃，該條例原定于今年6月底出臺，但至今尚未公開征求意見。

　　行政法學(xué)知名學(xué)者、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安告訴法治周末記者，一般行政法規(guī)要經(jīng)過立法規(guī)劃、起草、征求意見、審查、協(xié)調(diào)、國務(wù)院會議通過之后才出臺，一些重要的、關(guān)注度高的行政法規(guī)會在起草和審查階段都召開聽證和論證會，不動產(chǎn)登記條例未能如期出臺，可能與牽扯太多部門利益造成阻力重重有關(guān)。

　　“現(xiàn)在要公開征求意見了，如果快的話，(條例)年底就能出來。”姜明安如此預(yù)計。

　　符啟林認為，條例延遲是因為各方立法意見分歧大，加上涉及機構(gòu)調(diào)整，也比較復(fù)雜。

　　國土資源部的回應(yīng)則是，由于長期實行不動產(chǎn)分散登記體制，各自形成一套獨立的登記體系，條例起草涉及各類不動產(chǎn)登記的機構(gòu)、人員、規(guī)章制度、技術(shù)規(guī)范等情況，需要時間來全面摸清。

　　據(jù)國土資源部國家地籍管理司原司長向洪宜向《瞭望東方周刊》回憶：十八屆三中全會之前，為了平衡各方關(guān)系，國務(wù)院法制辦、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部原定分工是：國務(wù)院法制辦負責條塊協(xié)調(diào)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負責國有土地上房屋的不動產(chǎn)登記，以房屋所有權(quán)為準；國土資源部負責集體土地上的不動產(chǎn)登記，包括耕地、林地及草地等。但十八屆三中全會召開，李克強總理最終拍板：全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記由國土資源部負責，各地也必須歸口到一個部門。

　　今年5月，不動產(chǎn)登記局正式在國土資源部地籍管理司掛牌。但有消息稱，各部委仍不愿意把原先負責登記的骨干集中到不動產(chǎn)登記局，即使中編辦已為此明確下發(fā)了文件。

　　不過符啟林分析認為，部委也未必不愿意將登記這攤事交出去，“工作量太大，你看有些房管局，每天像個菜市場”。更重要的是，有權(quán)利就意味著有責任，在將來條例規(guī)定登記按件數(shù)而非按面積收費之后，收入銳減，如果還明確了登記錯誤的賠償責任，就更是燙手山芋。

　　此外，由于不動產(chǎn)登記條例僅僅是一個行政法規(guī)，不能與現(xiàn)行法律相沖突，因此涉及的例如土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、農(nóng)村土地承包法等多部法律在條例出臺后可能都要修改。

　　“不過按照慣例，這些法律可以打包修改，一次性把相關(guān)條文修訂了。”姜明安介紹說，這在操作上并不困難，一般由國務(wù)院報個方案，全國人大常委會開個會，半天就能解決問題。