農(nóng)地“三權(quán)分置”：農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新

作 者：蔡繼明 來 源：中國青年報(bào)發(fā)表日期：2016-11-22

    中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱“意見”）。所謂農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，是指在原有集體土地所有權(quán)和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)二權(quán)分離的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從而實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行。在下文中，筆者對(duì)“三權(quán)分置”的效應(yīng)作一番簡要分析。

　　農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵及其正效應(yīng)

　　根據(jù)“意見”，農(nóng)村土地三權(quán)的內(nèi)涵和權(quán)能如下：

　　土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。

　　土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能。承包農(nóng)戶有權(quán)占有、使用承包地，依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益；有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包土地并獲得收益，有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護(hù)承包地獲得相關(guān)補(bǔ)貼。

　　土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮?br />
　　上述“三權(quán)分置”，順應(yīng)了廣大農(nóng)民特別是大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿和繼續(xù)務(wù)農(nóng)的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的要求，從而有利于加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。

　　農(nóng)地“三權(quán)分置”面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)

　　但是，將分離后的承包權(quán)認(rèn)定為成員權(quán)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得承包本集體的土地，而農(nóng)戶已獲得的承包權(quán)又只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓并經(jīng)農(nóng)民集體同意；流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?，?jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，也須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?，這些規(guī)定又會(huì)在很大程度上限制農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)及農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，從而不利于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)民工的市民化。

　　我國土地實(shí)行的是國有和集體所有兩種公有制，土地所有權(quán)不許買賣，所謂土地流轉(zhuǎn)或土地市場的交易（包括出租、入股、轉(zhuǎn)讓、出讓、抵押、擔(dān)保），都只限于土地使用權(quán)。既然城市的國有土地都允許外商和外國人直接租用，為什么農(nóng)村集體土地的承包只限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員呢？更何況，在依法自愿公平競爭的市場上，這種轉(zhuǎn)讓是有償有期的，既不會(huì)改變土地公有的性質(zhì)，又能使交易各方共贏多贏，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，何樂而不為呢？

　　“意見”指出，在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能，完善“三權(quán)分置”法律法規(guī)，總結(jié)形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上完善法律制度，加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律的修訂完善工作，研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法。

　　而我國現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)條款，并沒有排除集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員依法直接獲得農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，也沒有禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員將承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織之外的成員。《物權(quán)法》相關(guān)條款也明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于它所保護(hù)的用益物權(quán)，而用益物權(quán)人有權(quán)對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，并規(guī)定農(nóng)村集體有權(quán)將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包。

　　應(yīng)該說，上述法律條款都是堅(jiān)守土改“三條底線”的，即“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”。根據(jù)“意見”的要求和中共十八屆三中全會(huì)全面深化改革的精神，農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)施以及由此引發(fā)的系列改革，無疑應(yīng)該在現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》已經(jīng)賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步向前推進(jìn)，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)更加完整的用益物權(quán)能，促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在更大范圍內(nèi)和更大程度上流轉(zhuǎn)，加速構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競爭有序的土地市場，從而讓市場在土地資源配置中真正起到?jīng)Q定性作用，并通過改革試點(diǎn)進(jìn)一步完善相關(guān)法律，而不該從這些原有合理的法律規(guī)定中倒退。（蔡繼明  清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授）