周小川：政策性銀行可以嘗試在資本市場融資

作 者：楊燕青 聶偉柱 李 來 源：第一財經(jīng)日報發(fā)表日期：2015-08-20

   周小川談政策性銀行改革：資本約束是核心

　　●金融危機后全球開始重新認識開發(fā)性和政策性金融的作用。

　　●國家對開發(fā)性金融的支持表現(xiàn)為一種增信。

　　●資本約束在一定程度上可以解決商業(yè)銀行和政策性銀行之間的爭議。

　　●對于國家的指令性業(yè)務，政策性銀行可設置和商業(yè)銀行一般貸款不一樣的風險權重。

　　●開發(fā)和政策性銀行的主體業(yè)務是自主決策的自營性金融業(yè)務。

　　●不必嚴格限制政策性銀行吸收存款。

　　●我國的系統(tǒng)重要性銀行應包括三家政策性銀行。

　　●未來資本項目可兌換時，不一定要限定政策性銀行在國內(nèi)或者國外發(fā)債。

　　●集團內(nèi)切塊后，政策性銀行可以嘗試在資本市場融資。

　　●加強公司治理，建立董事會是政策性銀行本輪改革的題中應有之義。

　　十年一個輪回。

　　十年前的2005年，建設銀行在香港上市，打響了國有獨資商業(yè)銀行股份制改革的第一槍。十年之后，改革的接力棒傳遞到了政策性銀行手中。

　　與當年的商業(yè)銀行改革相比，政策性銀行的改革也許并不遜色。從資產(chǎn)規(guī)模來看，目前，國家開發(fā)銀行(下稱“國開行”)、中國進出口銀行(下稱“口行”)和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(下稱“農(nóng)發(fā)行”)三家銀行的資產(chǎn)規(guī)模超過15萬億。這一數(shù)字與當年啟動改革時的四大行相當。

　　回想當年國有獨資商業(yè)銀行的改革，不能不提一個關鍵人物：中國人民銀行行長周小川。作為國有獨資商業(yè)銀行股份制改革試點工作領導小組辦公室主任，他是國有銀行改革的操刀人。

　　正是周小川當年創(chuàng)造性地提出外匯注資國有商業(yè)銀行改革方案，解決了國有商業(yè)銀行資本金嚴重不足的困境。由此，各家國有銀行得以開啟財務重組、注資、引入戰(zhàn)投、股改上市的改革路徑。十年后的今天，四家大型銀行悉數(shù)躋身世界前十大銀行之列。

　　隨著金融改革的漸次推進，政策性銀行在2015年將迎來改革的高峰。4月12日，中國政府網(wǎng)披露，三家政策性銀行改革方案已獲國務院批復同意：國開行堅持開發(fā)性金融機構定位；口行要強化政策性職能定位；而農(nóng)發(fā)行要堅持以政策性業(yè)務為主體。

　　如何理解三家政策性銀行的新定位？改革將如何具體推進？資本金缺口有多大？從哪些渠道補充？監(jiān)管又將如何實施？目前備受關注的地方融資平臺，是否會拖累三家銀行的改革？在經(jīng)濟下行期，如何發(fā)揮政策性銀行穩(wěn)增長的功效，同時又確保實現(xiàn)政策性銀行和商業(yè)銀行的公平競爭？在“一帶一路”等“走出去”政策的戰(zhàn)略框架下，政策性銀行又將被賦予何種新的使命？

　　圍繞這一系列問題，始于博鰲論壇期間，中國人民銀行行長周小川接受了《第一財經(jīng)日報》的專訪。隨著改革的縱深推進，我們近日就此話題再次采訪了周小川。

　　呈現(xiàn)于讀者面前的是中國開發(fā)性金融和政策性金融在全球思潮演變和歷史縱深下的全新發(fā)展戰(zhàn)略圖景。在周小川看來，資本約束是約束機制的核心，也是政策性銀行改革的出發(fā)點和落腳點。而國開行和口行的資本金補充問題已經(jīng)解決，農(nóng)發(fā)行即將解決。“以前最擔心政策性業(yè)務不在乎盈虧、盲目擴張規(guī)模的問題，現(xiàn)在要通過資本約束加以解決。”他表示。

　　展望未來，“如果我們能在已有的實踐基礎上，借鑒好的經(jīng)驗，不斷動態(tài)改進，或許三家行的模式能成為中國特色道路中有光彩的一部分。”周小川表示。

　　“還原”改革始末

　　第一財經(jīng)日報：關于政策性銀行改革的具體方案討論日久，而今天對三家銀行的改革又和最初設立政策性銀行的目標直接相關，最初是在怎樣的背景下建立了這三家政策性銀行？

　　周小川：政策性金融和開發(fā)性金融經(jīng)歷了周期性變化，對其的理解也在不斷演進和深化。

　　政策性銀行源自于黨的十四大和十四屆三中全會的設計。當時的想法是把政策性金融和商業(yè)性金融分離，讓專業(yè)銀行真正轉型為商業(yè)銀行。后來，農(nóng)口說也需要一個，就成了三家。

　　其時的工、農(nóng)、中、建被稱為四大專業(yè)銀行。所謂專業(yè)銀行，就是按專業(yè)領域劃定疆域區(qū)隔，而非通過競爭來改善金融服務和資源配置；各領域內(nèi)具有政策性含義的業(yè)務也要由專業(yè)銀行來承擔。例如，國家要支持的農(nóng)業(yè)領域，農(nóng)業(yè)銀行就要出資放貸；工業(yè)領域的項目資金支持主要靠工行。當時是20世紀90年代初，有些工廠非常困難，工人過年吃頓餃子都要借錢，這就有所謂的“包餃子貸款”；還有一些按生產(chǎn)線發(fā)放的貸款，即使企業(yè)處于虧損狀態(tài)，只要某條生產(chǎn)線生產(chǎn)的產(chǎn)品有市場需求就可以申請貸款，這種類型的貸款叫作“封閉貸款”，但實際上貸款主體是企業(yè)，企業(yè)將資金具體用到哪里，銀行很難搞清楚。

　　在這種情況下，專業(yè)銀行無法按照改革設計順利轉型為提供競爭性金融服務的商業(yè)銀行。如何解決？這就有了建立政策性金融的考慮，即政策性業(yè)務由政策性銀行來承擔，而工、農(nóng)、中、建四家銀行不再承擔政策性業(yè)務，真正走向商業(yè)化改革。

　　起初，大家對政策性銀行的看法比較負面，認為政策性銀行的任務就是承擔經(jīng)濟轉軌期間的“轉軌成本”，將來如果經(jīng)營得不好，或者轉軌接近完成時，任務完成了就關掉。在政策性銀行發(fā)展的過程中，1999年成立金融資產(chǎn)管理公司，也承接了一部分政策性不良資產(chǎn)，比如國開行就剝離了煤炭行業(yè)的一些不良資產(chǎn)。

　　道理上，政策性金融是準財政性功能，需財政給予補貼或支持。但90年代我國財政很困難，稅收占GDP僅為10%出頭。結果，國開行自己逐漸摸索出一條服務國家戰(zhàn)略、依托信用支持、不靠補貼、市場運作、自主經(jīng)營、注重長期、保本微利、財務可持續(xù)的稱作“開發(fā)性金融”的路子。其實，這也是個不斷探索、不斷完善的概念，使“開發(fā)性金融”與“政策性金融”有了區(qū)別。

　　前段時間我讀《經(jīng)濟學人》(TheEconomist)雜志，有篇關于亞洲基礎設施投資銀行的文章，題目是“開發(fā)性金融的影響”，就使用了開發(fā)性金融的概念。

　　日報：就經(jīng)濟學思潮而言，全球歷史上也是三十年河東、三十年河西，開發(fā)性金融經(jīng)歷了思潮的演變，是否也與此有關？

　　周小川：對，最初全球的思潮不太傾向于開發(fā)性金融。一方面是因為開發(fā)性金融很可能虧損；另一方面，這和主流經(jīng)濟學的變遷也有很大關系，經(jīng)歷過五六十年代的凱恩斯主義及其后的新凱恩斯主義學派盛行后，80年代興起了新保守主義，隨著英國撒切爾政府強調(diào)市場和私營部門，限制政府干預，全球都傾向于相信：當政府更加依賴市場化運作時，政策性金融和開發(fā)性金融就不那么重要了。

　　這個周期中的一個重大事件是日本長期信用銀行(Long-termCreditBankofJapan)的倒閉。日本長期信用銀行的運行模式類似國開行，不吸收存款，主要依靠發(fā)債，注重為長期項目融資。由于其準政府色彩，發(fā)債成本略低。上世紀80年代日本泡沫經(jīng)濟進入高峰期，在海外投資的狂潮中，從高爾夫球場到洛克菲勒大廈，背后都有日本長期信用銀行的身影。90年代后期，由于不堪巨額損失，日本長期信用銀行倒閉，這加劇了其后相當長時間全球范圍內(nèi)對開發(fā)性金融的否定思潮。

　　因此，在亞洲金融風波以后，全球的政策性金融和開發(fā)性金融都在走下坡路。德國郵儲銀行進行了私有化改革，日本的小泉政府也提出要將日本郵儲銀行全面私有化。歐洲投資銀行(EIB)也啟動轉型，縮減以往的基礎設施建設貸款而轉向重點支持中小企業(yè)發(fā)展。直至本輪國際金融危機之前，全球基本都延續(xù)了這樣的看法和傾向。

　　但在本輪金融危機爆發(fā)后，人們發(fā)現(xiàn)，具有一定外部性的公共融資難覓投資者，尤其是基礎設施、公用設施和一些涉及重要戰(zhàn)略領域的融資。于是開始想辦法用好開發(fā)性金融，原本計劃把開發(fā)性金融轉型為商業(yè)性金融的國家，有些在搖擺，有些干脆轉回來。

　　此外，危機爆發(fā)后西方國家的商業(yè)性金融體系都出現(xiàn)了“惜貸”的情形。一方面源自商業(yè)銀行自身的資產(chǎn)負債表狀況不佳；另一方面則是從回避風險的角度出發(fā)，商業(yè)銀行當時認為最好的方法就是少發(fā)放貸款而持有現(xiàn)金，哪怕囤積現(xiàn)金也不貸款。這些現(xiàn)象也使人們重新討論對開發(fā)性金融和政策性金融的認識，即：可能還是需要開發(fā)性金融和政策性金融的，而非全部都靠商業(yè)性金融機構。

　　國際上的G30(經(jīng)濟、金融名人論壇)2009年開始進行關于長期融資與經(jīng)濟增長的研究并撰寫報告。該報告提出，金融危機過后，全球金融體系還沒有為支持經(jīng)濟增長做好提供充足長期融資的準備，應該創(chuàng)設新的金融工具和專門的長期融資機構；其中專門提及，亞洲主要新興市場國家可運用多余的外匯儲備，以形成穩(wěn)定的長期資金來源。2012年對報告進行討論的時候，G30注意到中國的國開行、巴西的開發(fā)銀行(BNDES)在中長期開發(fā)和投資中發(fā)揮了重要作用，其中還特別提到了國開行原董事長陳元同志關于開發(fā)性金融那本書——《政府與市場之間：開發(fā)性金融的中國探索》。

　　最近，歐盟推出3150億歐元的投資計劃——“容克計劃”(Juncker'sInvestmentPlan)，很大程度上也是依靠歐洲投資銀行(EIB)來實施的。EIB成立于上世紀50年代，中間也有過方向調(diào)整，但如今“容克計劃”的推出正好使其派上用場。

　　還有件事需要提一下，西方國家80年代末開始的稅收改革也與前述經(jīng)濟思潮的轉變相聯(lián)系，一是改掉過高的所得稅稅率和高額累進制，實行寬稅基、簡稅率；二是大力推行使用者付費，比如收費公路之類。這使得過去許多人認為只能財政出錢干的事，變成有可能讓市場來解決，財政支出占GDP的比重也可以略低一些。這對開發(fā)性金融很重要，在傳統(tǒng)的純公益性和商業(yè)性之間出現(xiàn)一個區(qū)間，可以探討如何去實現(xiàn)、去融資。其實，當前廣泛談論的PPP也是這種探索。

　　日報：那么，到底什么是開發(fā)性金融？

　　周小川：陳元對此有建立在實踐經(jīng)驗基礎上的論述，我就不去定義了，只講點理解。首先，開發(fā)性金融與政策性金融存在區(qū)別。政策性金融強調(diào)政策需要，不太強調(diào)盈虧，虧損會由國家補貼。因此，政策性金融也容易引發(fā)爭議。比如，既然是國家政策需要，為什么不用預算資金？這中間會不會有一些灰色地帶，應該怎樣做更好？而開發(fā)性金融則有所不同，開展的是符合國家發(fā)展戰(zhàn)略但不虧損的業(yè)務。例如90年代后期國開行支持的“兩基一支”(即基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè))和后來的支持“走出去”。盡管業(yè)務隨著國家戰(zhàn)略的導向會發(fā)生動態(tài)變化，但經(jīng)營方針是總體上不能虧損——有人將這種模式歸納為“保本微利”，要實現(xiàn)自我可持續(xù)發(fā)展。其次，傳統(tǒng)的商業(yè)金融體系中缺少中長期融資的支柱。中短期的業(yè)務可能商業(yè)性金融能做好，長期的業(yè)務卻往往有空缺，市場配置資源的有效性在長期融資領域存在缺陷，需加以補充。因此，國開行提出需要有開發(fā)性金融去發(fā)揮補充市場和培育市場的功能。

　　國家對開發(fā)性金融的支持表現(xiàn)為一種增信(CreditEnhancement)。從融資的角度看，開發(fā)性金融不吸收儲蓄存款，主要依靠特定增信后在銀行間市場發(fā)債融資。融資成本不是太高，但是也不便宜，比存款基準利率要高。雖然商業(yè)銀行依據(jù)存款基準利率定價并吸收存款，但考慮到商業(yè)銀行吸收存款有經(jīng)營成本，還有機構人員開支，所以兩者相比，開發(fā)性金融在融資方面略具一點成本優(yōu)勢，體現(xiàn)出增信的作用。增信不同于擔保或兜底，方法也有若干種，目前，人民銀行和監(jiān)管部門將政策性銀行的債券定義為“政策性金融債”，就是給予一定的增信支持。國家對開發(fā)性金融并沒有明確的財政擔保，財政也沒有出具安慰函。此外，國開行做的業(yè)務中有一部分是地方政府統(tǒng)借統(tǒng)還的，今后還需要更多地探討不依賴地方政府的路子。

　　從這些方面看，中國最初創(chuàng)立開發(fā)性金融時并沒有形成關于業(yè)務模式的完整體系，但是摸索了一些基于國家戰(zhàn)略、自主經(jīng)營、自主決策的路子；同時強調(diào)保本微利，也就意味著講求效益，不能賠錢。

　　日報：三家銀行演變至今，財務狀況究竟怎樣？具體的改革是否有區(qū)別對待？

　　周小川：開發(fā)性金融剛提出的時候，大家說它還需要經(jīng)歷時間的檢驗，需要通過若干年證明確實沒賠錢。90年代，人們還沒有認識到開發(fā)性金融可行與否，及至2003~2005年國有銀行改革時，和建行、中行、工行一道，國開行也經(jīng)歷了外部審計師審計，結果顯示資產(chǎn)質(zhì)量顯著改善，不良資產(chǎn)比例低——實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展，從而說明多年實踐的探索是有成效的，開發(fā)性金融的路子是有希望的。這個做法對口行和農(nóng)發(fā)行也有重大影響?？谛幸沧隽瞬簧僮灾鳑Q策的自營業(yè)務，認為這些業(yè)務符合國家發(fā)展戰(zhàn)略，同時也是自負盈虧、不尋求財政補貼。農(nóng)發(fā)行2004年就申請擴大業(yè)務范圍至“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款”，后得到了國務院批準。該類業(yè)務自負盈虧，也屬于開發(fā)性金融，這些年做下來發(fā)展得不錯，成為農(nóng)發(fā)行的主要業(yè)務之一。

　　2006~2007年期間，正處于政策性金融商業(yè)化轉型思潮的高峰期，全球金融危機尚未發(fā)生，國內(nèi)也開始討論政策性金融的商業(yè)化轉型。國開行和口行有人認為自身業(yè)務開展得不錯，還消化了不少不良資產(chǎn)，為國家作出了很大貢獻，不一定要轉型為商業(yè)性銀行。但是在當時的背景和形勢下，還是定了將國開行轉型成為商業(yè)性金融機構。到了應對國際金融危機時，國家又覺得需要發(fā)揮開發(fā)性金融的作用來服務國家戰(zhàn)略和應對金融危機。結合內(nèi)外部環(huán)境的變化，人們認為中國已有工、農(nóng)、中、建等不少大中型商業(yè)銀行，而政策性和開發(fā)性的銀行只此三家，可進一步摸索和發(fā)揮好開發(fā)性金融的功能。目前，口行和農(nóng)發(fā)行也有不少所謂的“自營業(yè)務”，是自主決策、自擔風險、自負盈虧的。但仍與商業(yè)性業(yè)務有所不同，都是圍繞國家戰(zhàn)略或政策方向的，可以說也屬于開發(fā)性金融，即口行和農(nóng)發(fā)行是同時在做政策性和開發(fā)性兩類業(yè)務，只不過與國開行相比，政策性業(yè)務仍占顯著的比重，改革的要求和定義也就有所不同。

　　在上述背景下，國開行明確為開發(fā)性金融機構；口行和農(nóng)發(fā)行則定義為政策性金融機構，對政策性金融機構的自營業(yè)務需分賬管理。

　　財務健康和資本約束是核心

　　日報：在這樣的定位下，三家銀行的財務能否保持穩(wěn)健和可持續(xù)性？對這三家銀行的監(jiān)管又將如何實施？

　　周小川：三家銀行保持穩(wěn)健和可持續(xù)性確實很重要，這也是這次改革的重點內(nèi)容之一。轉軌經(jīng)濟的實踐表明，政策性機構容易有過度擴張的沖動，成為只注重執(zhí)行國家計劃而忽視財務績效的非企業(yè)化實體；其領導人容易有眼睛向上、對可持續(xù)發(fā)展重視不夠的毛病；容易有約束機制(特別是資本約束)欠缺和反復申請政策優(yōu)惠的傾向。解決以上問題也成為本輪改革的要點之一。從經(jīng)驗出發(fā)，嚴格執(zhí)行高標準的會計準則、嚴格按貸款的未來損失概率來進行貸款分類、有效的內(nèi)控和監(jiān)管、保持資本充足率并實行資本約束、完善公司治理等是銀行不突發(fā)財務危機、穩(wěn)健和可持續(xù)發(fā)展的幾個關鍵環(huán)節(jié)。其中有幾項我們已在商業(yè)銀行改革中積累了認識與經(jīng)驗，就不在此多說了。三家銀行尚未解決好的問題之一是資本充足率及資本約束機制，這會降低內(nèi)控和監(jiān)管的有效性，也會在會計和貸款分類上出現(xiàn)討價還價的機會，容易出現(xiàn)過度擴張和財務隱患。

　　國際上討論了幾十年如何保持銀行業(yè)穩(wěn)健，從巴Ⅰ、巴Ⅱ到巴Ⅲ，還有巴塞爾監(jiān)管核心原則和損失吸收能力，最終都離不開資本約束，找不出別的替代方法。三家銀行也是如此，無非是如何籌集資本，不再搞低資本的帶病運行。特別是當自營業(yè)務已占一定比例，資本約束更為重要。

　　資本約束在一定程度上也可以解決商業(yè)銀行和政策性銀行之間的爭議。嚴格地說，開發(fā)性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務之間的界限是有模糊性的，商業(yè)銀行也可以做開發(fā)性業(yè)務，但是有的商業(yè)銀行不愿意做。二者的競爭經(jīng)常會陷入互相指責之中，商業(yè)銀行的理由之一是，政策性銀行沒有資本約束，所以二者的成本并不一樣。既然對銀行機構真正有效的是資本約束，政策性銀行的改革也要推行資本約束，使得其風險加權資產(chǎn)所產(chǎn)生的資本需求跟商業(yè)銀行的標準基本一致，內(nèi)控和外部監(jiān)管即可得以明確，不再徘徊。

　　在資本的計算方法方面，三家銀行應參照巴塞爾協(xié)議和通用的銀行監(jiān)管規(guī)則。其中的區(qū)別，無非是如果一個項目是國家明確指示去做的，該資產(chǎn)出現(xiàn)損失后國家有意承擔的話，可以把風險權重稍微降低一點，因為畢竟有國家兜底。這樣的話，爭議也就少了。

　　日報：補充資本金在這次改革中不可或缺。三家銀行的資本金情況如何？有哪些安排和規(guī)劃？

　　周小川：三家銀行的資本情況各不相同。國開行的資本相對大一些，在2007年末的時候，運用外匯儲備注資了200億美元，隨后轉入?yún)R金公司，因此情況略好；國開行現(xiàn)在資本充足率也有缺口，雖然差距不大，但是國開行的盤子大，資產(chǎn)規(guī)模超過10萬億元，也需要補充一定的資本。補充資本金可以有各種不同的方式，如果國家財政不寬裕的話，也可以用其他的方式先補充。不補的話，資本充足率無法達標；只有補充了資本，達到一定的資本充足率，才能真正建立起約束機制。

　　口行的問題相對較復雜。1994年時，其資本金是50億元人民幣，后來一直沒有增資，現(xiàn)在所有者權益有300億元(2014年末，口行所有者權益282億元)?？谛械馁Y本充足率只有2%左右(2014年末，口行資本充足率2.23%)，即使以巴塞爾協(xié)議Ⅰ規(guī)定的8%的資本充足率作為標準，資本金也嚴重不足，需要大幅增資。此輪國際金融危機以后，根據(jù)巴塞爾協(xié)議Ⅲ，各國都提高了資本充足率的標準，起碼要達到10.5%~11%左右。

　　農(nóng)發(fā)行同樣缺少資本金。近年來農(nóng)產(chǎn)品收購體制發(fā)生了變化，過去收購糧食、棉花是政策性業(yè)務，即使虧損也要收購；后來一部分變成了自營性收購，只有啟動最低收購價和臨時收儲政策的才是政策性業(yè)務。雖然不是傳統(tǒng)意義上的政策性業(yè)務了，但還帶有一定的政策性色彩，如果誰都不去收，農(nóng)民怎么辦？農(nóng)發(fā)行還有一個歷史包袱影響了資本充足率，即90年代初有很多農(nóng)業(yè)專項貸款發(fā)生損失。農(nóng)發(fā)行現(xiàn)在的盈利狀況不錯，國家也承諾允許其用未來的盈利轉補資本金，包括未來上交的所得稅等等。所以，通過一定的措施也可以使農(nóng)發(fā)行有一個未來可預期的資本補充，使資本充足率問題大體得以解決。

　　解決資本充足率問題，三家銀行可以采取不同措施。可以從體現(xiàn)公共性、體現(xiàn)國家利益的戰(zhàn)略出資人中選擇注資主體，包括財政、社保基金和其他一些體現(xiàn)公共性的投資主體。過去國開行和口行借用了部分外匯儲備發(fā)放“走出去”貸款，可以實施債轉股并階段性持股。其實，商業(yè)銀行的資本中也有一部分曾來源于外儲。總之，政策性、開發(fā)性金融機構改革的核心仍是要強調(diào)資本約束和資本充足。以前最擔心政策性業(yè)務不在乎盈虧、盲目擴張規(guī)模的問題，現(xiàn)在要通過資本約束加以解決。

　　日報：雖然開發(fā)性銀行與商業(yè)銀行面臨基本相同的監(jiān)管要求，但在一些具體的風險權重上會有怎樣的差別？

　　周小川：監(jiān)管特殊性方面可不必強調(diào)得太多。通過實際賬面數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，國家指令性業(yè)務的比例相當?shù)?。更多的是這樣一種情況，國家希望這件事情能夠由金融機構來做，但是并沒有指定非要某一家金融機構做，政策性、開發(fā)性金融機構覺得能做就可以做，如果不能做也不強求。

　　對于一些國家希望做，但沒有補貼和兜底的情況，三家銀行可以量力而為。正如國開行同志所說的，開發(fā)性金融強調(diào)銀行自主決策。方向上是國家戰(zhàn)略所需要的，但也要自主決策，不能是行政命令，國開行主要在做這部分業(yè)務。

　　確實會有小比例的業(yè)務國家希望按指令實施，國家也會承擔未來的風險。這種業(yè)務具體有兩種做法：一種是事前規(guī)定補貼金額，看哪家銀行愿意做，不論是政策性銀行還是商業(yè)銀行，都可投標承擔。2007年主要想走這條路，但后來發(fā)現(xiàn)有難度，事前承諾補貼有時不易做到。第二種是承諾事后給予兜底，風險權重得以降低，可設置和商業(yè)銀行一般貸款業(yè)務不一樣的風險權重，而在內(nèi)控和監(jiān)管標準上就不再另開口子了。但這不是主體業(yè)務，主體還是三家銀行自主決策的自營性金融業(yè)務。

　　日報：國開行為了支持棚戶區(qū)改造，設立了專門的事業(yè)部；央行用抵押補充貸款(PSL)予以支持。在這類案例中，國開行與商業(yè)銀行相比是否享有優(yōu)惠？

　　周小川：具體到一些工具，比如PSL，并不是為某項業(yè)務設計的，更多是從貨幣政策傳導的角度來考慮的。從央行的角度看，PSL符合央行對未來中長期利率走勢進行引導的需要，當時的情況是利率水平應下行，但如果央行只有短期政策利率，市場反應較慢，所以增加了對中期和長期的利率指導，引導市場未來的利率走勢，這是一種前瞻性指引。另外，國際上一種普遍做法是，向央行借錢一般要出具抵押品，有助于防范道德風險。PSL是要求有抵押的，其價格就會與抵押品的品質(zhì)有關。央行今后還要更多地運用這種有抵押的工具。

　　日報：對資本金的約束會不會有一個緩沖帶？會不會打寬裕一些？

　　周小川：在解決三家銀行資本充足率的過程中應該做一些前瞻性的準備，應該多留一點余地，為的是讓它們在國民經(jīng)濟中發(fā)揮應有的作用。

　　另外，既然開發(fā)性業(yè)務要求財務可持續(xù)、保本微利，機構自身也應有一定的自我積累，再加上負債方的資金成本相對有利，所以有條件實現(xiàn)部分積累。

　　再有，資本充足率達標或略高，有利于三家行在市場上發(fā)債融資，投資者會比較認可。

　　日報：這幾家銀行以前主要通過發(fā)行金融債等方式融資，未來它們是否可以吸儲？如果發(fā)債，只在銀行間市場發(fā)還是也可以到海外發(fā)，未來是否還有其他的方式？

　　周小川：我個人認為，不一定有必要嚴格限制政策性銀行吸收存款。這幾家銀行發(fā)放貸款之后，都要做賬戶管理、支付管理。比如農(nóng)發(fā)行的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款，派生存款會占一定比例，允許有一點存款業(yè)務無大礙。不過，三家行最近若干年以發(fā)債融資為主的狀況不會改變，除非突然出現(xiàn)一個能夠收購商業(yè)銀行的機會，但這種機會也不容易出現(xiàn)。比如，國開行已經(jīng)有10萬億元的資產(chǎn)，需要的存款大概要七八萬億元，很難找到具有這么大存款規(guī)模的大機構；如果收購小機構，不知道什么時候能夠撐起七八萬億元的存款量，所以短時間內(nèi)改變不了以發(fā)債融資為主的現(xiàn)狀。

　　全球在金融危機的背景下，都在認真考慮應對銀行“大而不能倒”(toobigtofail)的問題，也拿出了一些設計。但在復蘇艱難的情況下，當前還未做到。我國的系統(tǒng)重要性銀行，似應包括三家行，也應屬于國際或國內(nèi)定義的“系統(tǒng)重要性”銀行，“大而不能倒”一時還改變不了。銀行類金融債在我國債市上占了不小的比例，價格略次于主權債，監(jiān)管者認可其他金融機構投資于政策性金融債不占用其資本，促進了投資者的認可。從央行作為金融穩(wěn)定當局和最后貸款人的角度來講，也很難認可這類“系統(tǒng)重要性”機構的倒閉，而是強調(diào)要保持事前、事中的穩(wěn)健性。這實際上構成了三家行資產(chǎn)負債表負債方管理的現(xiàn)實生態(tài)，也是它們在國民經(jīng)濟中能發(fā)揮作用的條件，不是每個國家都有這樣的條件。

　　過去人民幣不可兌換，外匯與人民幣一直分開管理，從而會對國內(nèi)發(fā)債和國外發(fā)債做出分別處理。會出現(xiàn)這樣的情況，人民幣融資的話，可以發(fā)行政策性金融債；境外融資的話，當前雖然便宜，但投資者可能會有不同的看法。未來在資本項目逐漸可兌換的情況下，本外幣政策的區(qū)分會發(fā)生變化，不一定非要限定只在國內(nèi)發(fā)債或者只在國外發(fā)債。

　　但是在國外發(fā)債存在兩個問題：一是目前國外發(fā)債價格較為有利，但可能是一種階段性暫時現(xiàn)象。另外，盡管外債便宜，但國家還有宏觀審慎管理需要，有時不鼓勵借那么多外債。這和泰國在亞洲金融風波中的教訓有關，當年泰國私人企業(yè)大量到海外借外債，在國內(nèi)都是使用本幣，結果宏觀上貨幣錯配造成金融風波的潛在威脅。所以，這方面還是需要有國家層面的宏觀審慎管理，當然，這些管理不限于針對這三家銀行。

　　二是政策性銀行在海外發(fā)債是否有足夠的信息披露和信用評級。商業(yè)銀行國外發(fā)債，都有國際性評級和國際會計師做的外部審計，商業(yè)銀行往往在海外也發(fā)行股票，海外發(fā)債不存在太多問題。但如果政策性銀行在海外發(fā)債，要考慮信息披露和評級對自身是否有利，特別是資本充足率上不能丟分。如若有利的話，未來除了宏觀審慎方面的考慮，其他方面不一定要有過多的限制。

　　發(fā)債給外國投資者，他們愿不愿意買或者要求什么價格，就得服從市場，讓市場選擇。

　　日報：長期看這幾家銀行仍會面臨資本補充的問題，是否會考慮上市？或者引入戰(zhàn)略投資者？

　　周小川：這一輪改革先主要解決約束機制和功能定位等問題。這些問題解決之后，開發(fā)性業(yè)務在財務上可持續(xù)，按理說就會有一定盈利。如果資本積累略低于擴張速度，國家可以視能力提供補充資本支持。如果國家沒有補充的話，未來的業(yè)務需求又大于資本自我補充速度，那么有兩種選擇：一是按資本自我補充的速度控制業(yè)務擴張，可以少做一些、做精一點；二是吸收其他資本。從理論上看，開發(fā)性金融服務國家戰(zhàn)略、保本微利，回報率可能低于私人資本回報率，但有的投資者可能看中其長期的資本回報，也會考慮投入，這是建立在投資者對其前景預期基礎上的自愿投資。

　　到目前為止，改革方案沒有提是否在資本市場做股權融資，未來有兩種可能性：一是剛剛達到保本微利，尚不具備足夠的吸引力上市融資；二是把業(yè)務切成幾塊，其中有一塊可以獨立出來發(fā)行并上市。

　　日報：這種做法在國際上有沒有形成先例？

　　周小川：國際上一些開發(fā)性機構都開始實行集團制架構。所謂集團制，世界銀行[微博]集團、德國復興信貸銀行(KFW)比較典型。世界銀行集團下屬機構之一的國際金融公司(IFC)商業(yè)性特征比較濃；而集團成員之一的國際開發(fā)協(xié)會(IDA)，則援助色彩就比較濃厚；另一成員國際復興開發(fā)銀行(IBRD)也是開發(fā)性的機構，以支持中等收入國家為主。因此，業(yè)務是可以分塊的。

　　改革的爭議之一是能否允許搞集團形式。集團內(nèi)切塊以后，有沒有可能通過資本市場融資？看來可以嘗試，但沒有特別地明確未來會怎么樣，因為這還涉及混業(yè)經(jīng)營的問題。

　　未來還有諸多挑戰(zhàn)

　　日報：未來在公司治理層面，會對這三家銀行有何要求？

　　周小川：會有要求。國開行已經(jīng)成立了董事會；口行過去有董事會，后來停止運轉了，現(xiàn)在要重建；農(nóng)發(fā)行的董事會也正在設計。加強公司治理，建立董事會是本輪改革題中應有之義。

　　政策性銀行的董事會與商業(yè)性金融機構的董事會可能有區(qū)別。商業(yè)性金融機構董事會基本按照股東利益來安排，但是國際上也有一些大型商業(yè)銀行的董事會包括兩到三個有政府色彩或者公眾利益色彩的人擔任董事，履行社會和公眾義務；這些人不一定叫獨立董事，獨立董事應該是代表中小股東的。

　　類似地，三家銀行的董事會也會是混合型，因為它們承擔著服務國家發(fā)展戰(zhàn)略的職能，所以政府代表的比重會大一些；同時也要有出資人利益的代表，達到較好的平衡，既要有資本約束、保持財務健康，也要切實符合服務國家戰(zhàn)略發(fā)展需要的方向。

　　日報：地方融資平臺目前備受關注，會不會拖累三家銀行？

　　周小川：融資平臺的問題，會不會造成開發(fā)性金融資本金又變得明顯不足？目前的分類是：地方政府融資平臺里的融資有一部分有收益；也有一部分是純粹公益性質(zhì)的，必須用地方政府的綜合稅收收入來償還；還有一部分是混合型的，市場能夠償還大部分，小部分缺口仍需地方政府用綜合收入來償還。

　　如果地方政府在建融資平臺并融資時，相當一部分有擔?；蛘咦兿鄵?，過去承諾的應該繼續(xù)向銀行履行承諾。承諾有多種方式，例如基礎設施的收費標準、平行競爭的限制等等，既可以說是地方政府的擔保，也可以說是地方政府對未來經(jīng)營項目所設定的條件給出承諾。無論地方政府債務下一步如何處理和重整，過去做出的承諾都應該履行。不然的話，不僅對政策性和開發(fā)性金融機構有影響，對其他大量參與融資平臺項目的商業(yè)銀行也有影響，會產(chǎn)生較大的負面沖擊。

　　日報：三家銀行和“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略密切相關嗎？

　　周小川：當然相關，相當一部分“走出去”項目都可以看到國開行和口行的身影。這之前，它們已做了不少工作，響應國家“走出去”號召，部署了不少力量，在很多國家和地區(qū)做了大量的工作。

　　應當說，商業(yè)銀行也在“走出去”，也做了不少工作。由于前一階段商業(yè)銀行處在內(nèi)部改革的過程中，發(fā)展海外業(yè)務較為穩(wěn)健、謹慎。國開行和口行則步子更大一些，抓住機會服務國家戰(zhàn)略需求。國開行通過很多自己的努力支持了一些新區(qū)域的“走出去”；口行原本主要支持貿(mào)易，后來也設立了專門的投資基金，主動參與投資項目?？傮w上看，政策性銀行、開發(fā)性銀行在“一帶一路”方面確實做了大量工作。同時，國開行和口行也是絲路基金的出資者。

　　下一步，資產(chǎn)質(zhì)量的把握至關重要。如果資產(chǎn)質(zhì)量把握得好，政策性銀行和開發(fā)性銀行就可以發(fā)揮更大作用；如果資產(chǎn)質(zhì)量把握得不好，也會有階段性的收縮和調(diào)整。在這方面，三家銀行和商業(yè)銀行面臨的資本約束是類似的。

　　日報：三家銀行的未來前景如何？

　　周小川：總的來講，三家行的改革及其未來道路還要接受實踐的考驗，畢竟銀行業(yè)是個高風險、影響廣的行業(yè)，不少國際知名大銀行都有艱難掙扎的經(jīng)歷。如果我們能在已有的實踐基礎上，借鑒好的經(jīng)驗，不斷動態(tài)改進，或許三家行的模式能成為中國特色道路中有光彩的一部分。