央行解讀資管新規(guī)監(jiān)管協(xié)調有哪些舉措

作 者：中國人民銀行 來 源：中國人民銀行網站發(fā)表日期：2018-05-03

    2018年4月27日，經國務院同意，《關于規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務的指導意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布。日前，中國人民銀行有關負責人就《意見》相關問題回答了記者提問。

    一、公開征求意見及吸收情況如何？

    經國務院批準，《意見》于2017年11月17日起向社會公開征求意見，為期一個月。征求意見過程中，金融機構、專家學者、社會公眾等各方給予了廣泛關注。中國人民銀行會同相關部門對反饋意見進行反復研究和審慎決策，充分吸收了其中科學合理的意見，結合市場影響評估結果，對相關條款進行了以下修改完善。

    在非標準化債權類資產投資方面，《意見》明確標準化債權類資產的核心要素，提出期限匹配、限額管理等監(jiān)管措施，引導商業(yè)銀行有序壓縮非標存量規(guī)模。

    在產品凈值化管理方面，《意見》要求資產管理（以下簡稱資管）業(yè)務不得承諾保本保收益，明確剛性兌付的認定及處罰標準，鼓勵以市值計量所投金融資產，同時考慮到部分資產尚不具備以市值計量的條件，兼顧市場訴求，允許對符合一定條件的金融資產以攤余成本計量。

    在消除多層嵌套方面，《意見》統(tǒng)一同類資管產品的監(jiān)管標準，要求監(jiān)管部門對資管業(yè)務實行平等準入，促進資管產品獲得平等主體地位，從根源上消除多層嵌套的動機。同時，將嵌套層級限制為一層，禁止開展多層嵌套和通道業(yè)務。

    在統(tǒng)一杠桿水平方面，《意見》充分考慮了市場需求和承受力，根據不同產品的風險等級設置了不同的負債杠桿，參照行業(yè)監(jiān)管標準，對允許分級的產品設定了不同的分級比例。

    在合理設置過渡期方面，經過深入的測算評估，相比征求意見稿，《意見》將過渡期延長至2020年底，給予金融機構充足的調整和轉型時間。對過渡期結束后仍未到期的非標等存量資產也作出妥善安排，引導金融機構轉回資產負債表內，確保市場穩(wěn)定。

    二、制定出臺《意見》的背景是什么？

    近年來，我國金融機構資管業(yè)務快速發(fā)展，規(guī)模不斷攀升，截至2017年末，不考慮交叉持有因素，總規(guī)模已達百萬億元。其中，銀行表外理財產品資金余額為22.2萬億元，信托公司受托管理的資金信托余額為21.9萬億元，公募基金、私募基金、證券公司資管計劃、基金及其子公司資管計劃、保險資管計劃余額分別為11.6萬億元、11.1萬億元、16.8萬億元、13.9萬億元、2.5萬億元。同時，互聯(lián)網企業(yè)、各類投資顧問公司等非金融機構開展資管業(yè)務也十分活躍。

    資管業(yè)務在滿足居民財富管理需求、增強金融機構盈利能力、優(yōu)化社會融資結構、支持實體經濟等方面發(fā)揮了積極作用。但由于同類資管業(yè)務的監(jiān)管規(guī)則和標準不一致，導致監(jiān)管套利活動頻繁，一些產品多層嵌套，風險底數不清，資金池模式蘊含流動性風險，部分產品成為信貸出表的渠道，剛性兌付普遍，在正規(guī)金融體系之外形成監(jiān)管不足的影子銀行，一定程度上干擾了宏觀調控，提高了社會融資成本，影響了金融服務實體經濟的質效，加劇了風險的跨行業(yè)、跨市場傳遞。在黨中央、國務院的領導下，中國人民銀行會同中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、國家外匯管理局等部門，堅持問題導向，從彌補監(jiān)管短板、提高監(jiān)管有效性入手，在充分立足各行業(yè)金融機構資管業(yè)務開展情況和監(jiān)管實踐的基礎上，制定了《意見》。

    三、《意見》的總體思路和原則是什么？

    《意見》的總體思路是：按照資管產品的類型制定統(tǒng)一的監(jiān)管標準，對同類資管業(yè)務作出一致性規(guī)定，實行公平的市場準入和監(jiān)管，最大程度地消除監(jiān)管套利空間，為資管業(yè)務健康發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

    《意見》遵循以下基本原則：一是堅持嚴控風險的底線思維，減少存量風險，嚴防增量風險。二是堅持服務實體經濟的根本目標，既充分發(fā)揮資管業(yè)務功能，切實服務實體經濟投融資需求，又嚴格規(guī)范引導，避免資金脫實向虛，防止產品過于復雜加劇風險跨行業(yè)、跨市場、跨區(qū)域傳遞。三是堅持宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管相結合、機構監(jiān)管與功能監(jiān)管相結合的監(jiān)管理念，實現(xiàn)對各類金融機構開展資管業(yè)務的全面、統(tǒng)一覆蓋，采取有效監(jiān)管措施，加強金融消費者權益保護。四是堅持有的放矢的問題導向，重點針對資管業(yè)務的多層嵌套、杠桿不清、套利嚴重、投機頻繁等問題，設定統(tǒng)一的監(jiān)管標準，同時對金融創(chuàng)新堅持趨利避害、一分為二，留出發(fā)展空間。五是堅持積極穩(wěn)妥審慎推進，防范風險與有序規(guī)范相結合，充分考慮市場承受能力，合理設置過渡期，加強市場溝通，有效引導市場預期。

    四、《意見》的適用范圍是什么？包括哪些機構的哪些產品？

    《意見》主要適用于金融機構的資管業(yè)務，即銀行、信托、證券、基金、期貨、保險資管機構、金融資產投資公司等金融機構接受投資者委托，對受托的投資者財產進行投資和管理的金融服務。金融機構為委托人利益履行誠實信用、勤勉盡責義務并收取相應的管理費用，委托人自擔投資風險并獲得收益，金融機構可以收取合理的業(yè)績報酬，但需計入管理費并與產品一一對應。資管產品包括銀行非保本理財產品，資金信托，證券公司、證券公司子公司、基金管理公司、基金管理子公司、期貨公司、期貨公司子公司、保險資管機構、金融資產投資公司發(fā)行的資管產品等。依據金融管理部門頒布規(guī)則開展的資產證券化業(yè)務、依據人力資源社會保障部門頒布規(guī)則發(fā)行的養(yǎng)老金產品不適用本意見。

    針對非金融機構違法違規(guī)開展資管業(yè)務的亂象，《意見》也按照“未經批準不得從事金融業(yè)務，金融業(yè)務必須接受金融監(jiān)管”的理念，明確提出除國家另有規(guī)定外，非金融機構不得發(fā)行、銷售資管產品。“國家另有規(guī)定的除外”主要指私募投資基金的發(fā)行和銷售。私募投資基金適用私募投資基金專門法律、行政法規(guī)，其中沒有明確規(guī)定的，適用《意見》，創(chuàng)業(yè)投資基金、政府出資產業(yè)投資基金的相關規(guī)定另行制定。

    五、《意見》對資管產品分類的依據和目的是什么？對不同類型產品監(jiān)管的主要區(qū)別是什么？

    對資管產品進行分類，對同類產品適用統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，是《意見》的基礎?！兑庖姟窂膬蓚€維度對資管產品進行分類。一是從資金來源端，按照募集方式分為公募產品和私募產品兩大類。公募產品面向風險識別和承受能力偏弱的社會公眾發(fā)行，風險外溢性強，在投資范圍等方面監(jiān)管要求較私募產品嚴格，主要投資標準化債權類資產以及上市交易的股票，除法律法規(guī)和金融管理部門另有規(guī)定外，不得投資未上市企業(yè)股權。私募產品面向風險識別和承受能力較強的合格投資者發(fā)行，監(jiān)管要求相對寬松，更加尊重市場主體的意思自治，可以投資債權類資產、上市或掛牌交易的股票、未上市企業(yè)股權和受（收）益權以及符合法律法規(guī)規(guī)定的其他資產。二是從資金運用端，根據投資性質分為固定收益類產品、權益類產品、商品及金融衍生品類產品、混合類產品四大類。按照投資風險越高、分級杠桿約束越嚴的原則，設定不同的分級比例限制，各類產品的信息披露重點也不同。

    對產品從以上兩個維度進行分類的目的在于：一是按照“實質重于形式”原則強化功能監(jiān)管。實踐中，不同行業(yè)金融機構開展資管業(yè)務，按照機構類型適用不同的監(jiān)管規(guī)則和標準，為監(jiān)管套利創(chuàng)造了空間，因而需要按照業(yè)務功能對資管產品進行分類，對同類產品適用統(tǒng)一的監(jiān)管標準。二是貫徹“合適的產品賣給合適的投資者”理念：一方面公募產品和私募產品，分別對應社會公眾和合格投資者兩類不同的投資群體，體現(xiàn)不同的投資者適當性管理要求；另一方面，根據投資性質將資管產品分為不同類型，以此可區(qū)分產品的風險等級，同時要求資管產品發(fā)行時明示產品類型，可避免“掛羊頭賣狗肉”，切實保護金融消費者權益。

    六、《意見》在哪些方面強化了金融機構開展資管業(yè)務的資質要求和管理職責？

    資管業(yè)務是“受人之托、代人理財”的金融服務，為保障委托人的合法權益，《意見》要求金融機構符合一定的資質要求，并切實履行管理職責。一是金融機構應當建立與資管業(yè)務發(fā)展相適應的管理體系和管理制度，公司治理良好，風險管理、內部控制和問責機制健全。二是金融機構應當健全資管業(yè)務人員的資格認定、培訓、考核評價和問責制度，確保其具備必要的專業(yè)知識、行業(yè)經驗和管理能力，遵守行為準則和職業(yè)道德。三是對于違反相關法律法規(guī)以及《意見》規(guī)定的金融機構資管業(yè)務從業(yè)人員，依法采取處罰措施直至取消從業(yè)資格。

    七、標準化債權類資產的認定標準是什么？《意見》如何對資管產品投資非標準化債權類資產進行規(guī)范？

    《意見》明確，標準化債權類資產應當具備以下特征：等分化、可交易、信息披露充分、集中登記、獨立托管、公允定價、流動性機制完善、在經國務院同意設立的交易市場上交易等。具體認定規(guī)則由中國人民銀行會同金融監(jiān)督管理部門另行制定。標準化債權類資產之外的債權類資產均為非標。

    非標具有期限、流動性和信用轉換功能，透明度較低，流動性較弱，規(guī)避了宏觀調控政策和資本約束等監(jiān)管要求，部分投向限制性領域，影子銀行特征明顯。為此，《意見》規(guī)定，資管產品投資非標應當遵守金融監(jiān)督管理部門有關限額管理、流動性管理等監(jiān)管標準，并且嚴格期限匹配。作出上述規(guī)范的目的是，避免資管業(yè)務淪為變相的信貸業(yè)務，防控影子銀行風險，縮短融資鏈條，降低融資成本，提高金融服務實體經濟的效率和水平。在規(guī)范非標投資的同時，為了更好地滿足實體經濟的融資需求，還需要大力發(fā)展直接融資，建設多層次資本市場體系，進一步深化金融體制改革，增強金融服務實體經濟的效率和水平。

    八、《意見》如何防范資管產品的流動性風險？如何規(guī)范金融機構的資金池運作？

    部分金融機構在開展資管業(yè)務過程中，通過滾動發(fā)行、集合運作、分離定價的方式，對募集資金進行資金池運作。在這種運作模式下，多只資管產品對應多項資產，每只產品的收益來自哪些資產無法辨識，風險也難以衡量。同時，將募集的短期資金投放到長期的債權或股權項目，加大了資管產品的流動性風險，一旦難以募集到后續(xù)資金，容易發(fā)生流動性緊張。

    《意見》在禁止資金池業(yè)務、強調資管產品單獨管理、單獨建賬、單獨核算的基礎上，要求金融機構加強產品久期管理，規(guī)定封閉式資管產品期限不得低于90天，以此糾正資管產品短期化傾向，切實減少和消除資金來源端和運用端的期限錯配和流動性風險。此外，對于部分機構通過為單一融資項目設立多只資管產品變相突破投資人數限制的行為，《意見》明確予以禁止。為防止同一資產發(fā)生風險波及多只產品，《意見》要求同一金融機構發(fā)行多只資管產品投資同一資產的資金總規(guī)模不得超過300億元，如果超出該規(guī)模，需經金融監(jiān)督管理部門批準。

    九、《意見》關于資管產品的風險準備金計提或資本計量要求與現(xiàn)有各類機構的相關標準是何種關系？二者如何銜接？

    資管業(yè)務屬于金融機構的表外業(yè)務，投資風險應由投資者自擔，但為了應對操作風險或其他非預期風險，仍需建立一定的風險補償機制，計提相應的風險準備金，或在資本計量時考慮相關風險因素。目前，各行業(yè)資管產品的風險準備金計提或資本計量要求不同：銀行實行資本監(jiān)管，按照理財業(yè)務收入計量一定比例的操作風險資本；證券公司資管計劃、公募基金、基金子公司特定客戶資管計劃、部分保險資管計劃按照管理費收入計提風險準備金，但比例不一；信托公司則按照稅后利潤的5%計提信托賠償準備金。

    綜合考慮現(xiàn)行要求，《意見》規(guī)定，金融機構應當按照資管產品管理費收入的10%計提風險準備金，或者按照規(guī)定計量操作風險資本或相應風險資本準備。風險準備金余額達到產品余額的1%時可以不再提取。風險準備金主要用于彌補因金融機構違法違規(guī)、違反資管產品協(xié)議、操作錯誤或技術故障等給資管產品財產或者投資者造成的損失。金融機構應當定期將風險準備金的使用情況報告金融管理部門。需要說明的是，對于目前不適用風險準備金計提或資本計量的金融機構，如信托公司，《意見》并非要求在此基礎上進行雙重計提，而是由金融監(jiān)督管理部門按照《意見》的標準，在具體細則中進行規(guī)范。

    十、為什么要打破資管產品的剛性兌付？如何實行產品凈值化管理？

    剛性兌付偏離了資管產品“受人之托、代人理財”的本質，抬高無風險收益率水平，干擾資金價格，不僅影響發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還弱化了市場紀律，導致一些投資者冒險投機，金融機構不盡職盡責，道德風險較為嚴重。打破剛性兌付已經成為社會共識，為此《意見》作出了一系列細化安排。首先，在定義資管業(yè)務時，要求金融機構不得承諾保本保收益，產品出現(xiàn)兌付困難時不得以任何形式墊資兌付。第二，引導金融機構轉變預期收益率模式，強化產品凈值化管理，并明確核算原則。第三，明示剛性兌付的認定情形，包括違反凈值確定原則對產品進行保本保收益、采取滾動發(fā)行等方式保本保收益、自行籌集資金償付或委托其他機構代償等。第四，分類進行懲處。存款類金融機構發(fā)生剛性兌付，足額補繳存款準備金和存款保險保費，非存款類持牌金融機構由金融監(jiān)督管理部門和中國人民銀行依法糾正并予以處罰。此外，強化了外部審計機構的審計責任和報告要求。

    實踐中，部分資管產品采取預期收益率模式，過度使用攤余成本法計量所投資金融資產，基礎資產的風險不能及時反映到產品的價值變化中，投資者不清楚自身承擔的風險大小，進而缺少風險自擔意識；而金融機構將投資收益超過預期收益的部分轉化為管理費或直接納入中間業(yè)務收入，而非給予投資者，也難以要求投資者自擔風險。為了推動預期收益型產品向凈值型產品轉型，讓投資者在明晰風險、盡享收益的基礎上自擔風險，《意見》強調金融機構的業(yè)績報酬需計入管理費并與產品一一對應，要求金融機構強化產品凈值化管理，并由托管機構核算、外部審計機構審計確認，同時明確了具體的核算原則。首先，要求資管產品投資的金融資產堅持公允價值計量原則，鼓勵使用市值計量。同時，允許符合以下條件之一的部分資產以攤余成本計量：一是產品封閉式運作，且所投金融資產以收取合同現(xiàn)金流量為目的并持有到期；二是產品封閉式運作，且所投金融資產暫不具備活躍交易市場，或者在活躍市場中沒有報價、也不能采用估值技術可靠計量公允價值。

    十一、如何規(guī)范資管產品的杠桿水平？

    為維護債券、股票等金融市場平穩(wěn)運行，抑制資產價格泡沫，應當控制資管產品的杠桿水平。資管產品的杠桿分為兩類，一類是負債杠桿，即產品募集后，金融機構通過拆借、質押回購等負債行為，增加投資杠桿；一類是分級杠桿，即金融機構對產品進行優(yōu)先、劣后的份額分級，優(yōu)先級投資者向劣后級投資者提供融資杠桿。在負債杠桿方面，《意見》對開放式公募、封閉式公募、分級私募和其他私募資管產品，分別設定了140%、200%、140%和200%的負債比例（總資產/凈資產）上限，并禁止金融機構以受托管理的產品份額進行質押融資。在分級產品方面，《意見》禁止公募產品和開放式私募產品進行份額分級。在可以分級的封閉式私募產品中，固定收益類產品的分級比例（優(yōu)先級份額/劣后級份額）不得超過3：1，權益類產品不得超過1：1，商品及金融衍生品類產品、混合類產品均不得超過2：1。

    十二、如何消除多層嵌套并限制通道業(yè)務？

    資管產品多層嵌套，不僅增加了產品的復雜程度，導致底層資產不清，也拉長了資金鏈條，抬高了社會融資成本。大量分級產品的嵌入，還導致杠桿成倍聚集，加劇市場波動。為從根本上抑制多層嵌套的動機，《意見》明確資管產品應當在賬戶開立、產權登記、法律訴訟等方面享有平等地位，要求金融監(jiān)督管理部門對各類金融機構開展資管業(yè)務平等準入。同時，規(guī)范嵌套層級，允許資管產品再投資一層資管產品，但所投資的產品不得再投資公募證券投資基金以外的產品，禁止開展規(guī)避投資范圍、杠桿約束等監(jiān)管要求的通道業(yè)務。考慮到現(xiàn)實情況，投資能力不足的金融機構仍然可以委托其他機構投資，但不得因此而免除自身應當承擔的責任，公募資管產品的受托機構必須為金融機構，受托機構不得再進行轉委托。

    十三、《意見》對智能投顧業(yè)務作出了哪些規(guī)范？主要考慮是什么？

    金融科技的發(fā)展正在深刻改變金融業(yè)的服務方式，在資管領域就突出體現(xiàn)在智能投資顧問。近年來，智能投資顧問在美國市場快速崛起，在國內也發(fā)展迅速，目前已有數十家機構推出該項業(yè)務。但運用人工智能技術開展投資顧問、資管等業(yè)務，由于服務對象多為長尾客戶，風險承受能力較低，如果投資者適當性管理、風險提示不到位，容易引發(fā)不穩(wěn)定事件。而且，算法同質化可能引發(fā)順周期高頻交易，加劇市場波動，算法的“黑箱屬性”還可能使其成為規(guī)避監(jiān)管的工具，技術局限、網絡安全等風險也不容忽視。為此，《意見》從前瞻性角度，區(qū)分金融機構運用人工智能技術開展投資顧問和資管業(yè)務兩種情形，分別進行了規(guī)范。一方面，取得投資顧問資質的機構在具備相應技術條件的情況下，可以運用人工智能技術開展投資顧問業(yè)務，非金融機構不得借助智能投資顧問超范圍經營或變相開展資管業(yè)務。另一方面，金融機構運用人工智能技術開展資管業(yè)務，不得夸大宣傳或誤導投資者，應當報備模型主要參數及資產配置主要邏輯，明晰交易流程，強化留痕管理，避免算法同質化，因算法模型缺陷或信息系統(tǒng)異常引發(fā)羊群效應時，應當強制人工介入。

    十四、對資管業(yè)務的監(jiān)管理念是什么？監(jiān)管協(xié)調包括哪些舉措？

    針對分業(yè)監(jiān)管下標準差異催生套利空間的弊端，加強監(jiān)管協(xié)調，強化宏觀審慎管理，按照“實質重于形式”原則實施功能監(jiān)管，是規(guī)范資管業(yè)務的必要舉措。《意見》明確，中國人民銀行負責對資管業(yè)務實施宏觀審慎管理，按照產品類型而非機構類型統(tǒng)一標準規(guī)制，同類產品適用同一監(jiān)管標準，減少監(jiān)管真空，消除套利空間。金融監(jiān)督管理部門在資管業(yè)務的市場準入和日常監(jiān)管中，要強化功能監(jiān)管。中國人民銀行牽頭建立資管產品統(tǒng)一報告制度和信息系統(tǒng)，對產品的發(fā)售、投資、兌付等各個環(huán)節(jié)進行實時、全面、動態(tài)監(jiān)測，為穿透監(jiān)管奠定堅實基礎。繼續(xù)加強監(jiān)管協(xié)調，金融監(jiān)督管理部門在《意見》框架內，研究制定配套細則，配套細則之間要相互銜接，避免產生新的監(jiān)管套利和不公平競爭。

    十五、非金融機構開展資管業(yè)務需要符合哪些規(guī)定？

    當前，除金融機構外，互聯(lián)網企業(yè)、各類投資顧問公司等非金融機構開展資管業(yè)務也十分活躍，由于缺乏市場準入和持續(xù)監(jiān)管，產品分拆、誤導宣傳、資金侵占等問題較為突出，甚至演變?yōu)榉欠Y、非法吸收公眾存款、非法發(fā)行證券，擾亂金融秩序，威脅社會穩(wěn)定。為規(guī)范市場秩序，切實保障投資者合法權益，《意見》明確提出，資管業(yè)務作為金融業(yè)務，必須納入金融監(jiān)管，非金融機構不得發(fā)行、銷售資管產品，國家另有規(guī)定的除外。“國家另有規(guī)定的除外”主要指私募投資基金的發(fā)行和銷售，私募投資基金適用私募投資基金專門法律、行政法規(guī)，私募投資基金專門法律、行政法規(guī)中沒有明確規(guī)定的，適用《意見》。非金融機構和個人未經金融監(jiān)督管理部門許可，不得代銷資管產品。針對非金融機構違法違規(guī)開展資管業(yè)務的情況，尤其是利用互聯(lián)網平臺等分拆銷售具有投資門檻的投資標的、通過增信措施掩蓋產品風險、設立產品二級交易市場等行為，按照國家規(guī)定進行規(guī)范清理。非金融機構違法違規(guī)開展資管業(yè)務的，依法予以處罰，同時承諾或進行剛性兌付的，依法從重處罰。

    十六、《意見》的過渡期如何設置？“新老劃斷”具體如何實施？

    為確保平穩(wěn)過渡，《意見》充分考慮存量資管產品期限、市場規(guī)模及其所投資資產的期限和規(guī)模，兼顧增量資管產品的合理發(fā)行，提出按照“新老劃斷”原則設置過渡期。過渡期設置為“自《意見》發(fā)布之日起至2020年底”，相比征求意見稿而言，延長了一年半的時間，給予金融機構更為充足的整改和轉型時間。過渡期內，金融機構發(fā)行新產品應當符合《意見》的規(guī)定；為接續(xù)存量產品所投資的未到期資產，維持必要的流動性和市場穩(wěn)定，可以發(fā)行老產品對接，但應當嚴格控制在存量產品整體規(guī)模內，并有序壓縮遞減，防止過渡期結束時出現(xiàn)斷崖效應。金融機構還需制定過渡期內的整改計劃，明確時間進度安排，并報送相關金融監(jiān)督管理部門，由其認可并監(jiān)督實施，同時報備中國人民銀行，對提前完成整改的機構，給予適當監(jiān)管激勵。過渡期結束后，金融機構的資管產品按照《意見》進行全面規(guī)范（因子公司尚未成立而達不到第三方獨立托管要求的情形除外），金融機構不得再發(fā)行或存續(xù)違反《意見》規(guī)定的資管產品。