財政部發(fā)布《我國企業(yè)內部控制規(guī)范體系實施情況的調查報告》
來 源：未知發(fā)表日期：2012-04-28
2010年4月26日，財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會發(fā)布了《企業(yè)內部控制配套指引》。該配套指引連同此前發(fā)布的《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》，標志著中國企業(yè)內部控制規(guī)范體系基本建成。為確保企業(yè)內控規(guī)范體系順利實施，財政部等五部門要求自2011年1月1日起在境內外同時上市的公司率先執(zhí)行企業(yè)內控規(guī)范體系。為及時全面了解我國企業(yè)內控建設的現狀，分析內控規(guī)范體系在實施過程中存在的問題，財政部“企業(yè)內部控制規(guī)范體系實施與監(jiān)管”課題組通過問卷調查的方式，對我國企業(yè)內控規(guī)范體系實施現狀進行了調查研究。通過問卷調查，對我國企業(yè)內控規(guī)范體系建設的現狀、存在的問題有了比較充分的了解，為下一步推動內控規(guī)范體系在我國的全面實施奠定了堅實的基礎。
一、問卷調查基本情況
本次問卷調查在全國范圍內展開，以財政部辦公廳發(fā)文形式下發(fā)到各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局，有關中央管理企業(yè)和上市公司，調查對象主要針對企業(yè)內部控制部門負責人、財務總監(jiān)（或總會計師）、董事會秘書、總經理以及董事長，共收回問卷1100份，剔除信息不詳、資料不完整的問卷287份，最終得到有效問卷813份，樣本有效率73.91%。樣本保持了在公司性質、規(guī)模、行業(yè)等方面的廣泛分布。其中：（一）按公司登記注冊類型來看，國有企業(yè)為256家，占31.49%；有限責任公司為182家，占22.39%；股份有限公司312家，占38.38%；其它企業(yè)如股份合作企業(yè)、集體企業(yè)、私營公司均占比重較小。（二）按單位隸屬關系來看，其中中央屬企業(yè)170家，占20.91%；?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）屬企業(yè)170家，占20.91%；地（州、市）屬企業(yè)、縣（區(qū)）屬企業(yè)及其他企業(yè)所占比均與央屬、省屬占比相差不多；由此可見樣本較具代表性。（三）股份制企業(yè)416家，占51.2%；其中上市公司336家，占80.77%，境內上市公司263家，境內外同時上市公司36家，境外上市企業(yè)37家。（四）按企業(yè)規(guī)模分類來看，資產規(guī)模超過10億的企業(yè)達到442家，銷售額超10億的企業(yè)372家，人員規(guī)模超過萬人的企業(yè)111家。
從行業(yè)分布來看，制造企業(yè)占比最大為46%，電力行業(yè)、綜合類企業(yè)、交通運輸企業(yè)、批發(fā)和零售貿易業(yè)居前。
需要指出的是，問卷中很多項目的設計均用數值表示調查對象對此項目的態(tài)度，如對內部控制規(guī)范體系的熟悉和了解程度，設置了0、1、2、3、4、5六檔數值，若回答5表示調查對象對內部控制規(guī)范體系完全熟悉，若回答0則表示調查對象對內部控制規(guī)范體系完全不熟悉，即回答的數值越高表示熟悉和了解的程度越高。因此在下面的分析中，對很多項目的分析評價將用數值表示。
二、企業(yè)對內部控制的認知、宣傳、培訓情況
（一）從對內部控制規(guī)范體系的熟悉和了解情況看，企業(yè)平均得分為3.45，股份制企業(yè)平均分為3.54，上市企業(yè)平均分為3.63，表明企業(yè)對于內部控制規(guī)范體系的熟悉和了解程度還比較高，上市企業(yè)的熟悉程度更高一點，這與財政部等五部委2008年發(fā)布的《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》有關，即要求《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》首先在上市公司范圍內施行。
?。ǘ膶炔靠刂埔?guī)范體系的了解渠道來看，以主管部門下達的文件和公司組織的培訓為主，考慮到我國特殊的制度背景，政府在內控的推動實施中扮演著重要的角色，這一點不難理解。
?。ㄈ墓緦嵤﹥瓤匾?guī)范體系的原因和動機來看，選擇促進企業(yè)目標實現的達71.96%，遠高于國家強制規(guī)定、境內外資本市場要求等原因，可見企業(yè)推行實施內控規(guī)范體系主要目的還是為了提升企業(yè)應對風險的能力，進而促進企業(yè)目標實現。
三、內部控制規(guī)范體系實施情況及組織情況
?。ㄒ唬┰谒@取的813個樣本中，有735家企業(yè)按照要求實施了內部控制規(guī)范體系，占90.41%，這可能與中央政府以及地方政府的強制推動有關。有約87.5%的企業(yè)制定了內部控制實施計劃，上市公司的制定率為92%，說明內部控制規(guī)范體系的執(zhí)行情況比較好，特別是上市公司的執(zhí)行情況更好一些。
?。ǘ┰谄髽I(yè)內部控制制度的建設方面，企業(yè)得分均值為3.61，上市公司均值為3.78，說明上市公司在內部控制制度的建設方面較為領先；從行業(yè)分布來看，金融行業(yè)制度建設情況最好，這與金融行業(yè)的內部控制制度與風險管理制度的建設早、要求嚴都有很大的關系。
?。ㄈ╆P于企業(yè)內控歸口部門，比較集中的是財務部，值得注意的是在其他類中，填寫審計部及負責審計職能的如內審考核部、稽核部的企業(yè)也很多，約有107個。因此，審計部門被認為是除財務部以外的第二大內控歸口部門。另一方面也表明現在企業(yè)中還較少成立專門的內控部門或者風險管理部門。
從上述企業(yè)的牽頭部門可看出：一些企業(yè)的內控以“財務內控”為主體，而一些風險管理水平較高的企業(yè)（如金融企業(yè)和一些開展了全面風險管理的央企）則表現出以“合規(guī)內控/風險內控”為側重點的特征。
此外，在深度分析時發(fā)現，一些行業(yè)合規(guī)性監(jiān)管要求較高和風險管理水平較高的企業(yè)，其內部控制呈“全面管理內控”的特征；反之，若僅僅是為了滿足資本市場的監(jiān)管要求的企業(yè)（尤其是上市公司）則以“財務內控”為主，這一點也正好印合了證監(jiān)會于2010年12月31日發(fā)布的[2010]37號公告，即要求上市公司在2010年年報中披露財務報告內部控制相關信息。
（四）在組織實施情況方面，從整體上看，企業(yè)傾向于內部成立專門的部門或者成立內控團隊來執(zhí)行基本規(guī)范。但上市公司則傾向于由外部顧問團隊以及內設內部控制部門的方式進行建設，究其原因，我們認為這與上市公司考慮到未來內控評價報告的披露有關，他們?yōu)榱藢砟茼樌ㄟ^內控審計，在內控建設上希望獲得更多的外部支持以確保順利過關。顧問團隊的選擇上，也體現了這一特點，從整體看，企業(yè)更多地將國內事務所作為首選項，而上市公司則將四大作為首選，這也表明上市公司首先考慮到內控審計的通過。
四、對內控規(guī)范體系的設計和適用情況的評價
2010年建成的內部控制規(guī)范體系被認為融合了國際經驗，并結合了中國實際，企業(yè)也積極推動實施，那么內控規(guī)范體系的設計是否合理呢？在多大程度上適用于公司呢？
調查結果顯示，企業(yè)對內控規(guī)范體系設計的合理性、全面性和理解性評分較高，但對其可操作性和適應程度評分較低，這表明制度本身較易理解，但如何執(zhí)行，使《基本規(guī)范》更具操作性，提高適用度則是監(jiān)管部門在下一階段需要著重解決的問題。
五、內控規(guī)范體系實施情況評價
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從執(zhí)行的效果來看，按照一級指標，實施前五項要素（內部控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監(jiān)督）之和的平均值為15.75，實施后平均值為19.15；二級指標和的均值實施前為199.43，實施后為235.19，均顯示出內部控制規(guī)范體系實施前后有明顯的變化。見附表5。（根據企業(yè)內部控制基本規(guī)范的五大要素和具體細則，問卷制定了包括內部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息溝通和內部監(jiān)督在內的五大一級指標以及下設61個二級指標，每個指標0-5分，一級指標總分25分，二級指標總分305分。）
從板塊上看，非上市公司基礎差，一級指標和二級指標均較上市公司有一定距離，但提高明顯，上市公司實施前后均得分高，但提高程度不如非上市多。從行業(yè)上看，金融行業(yè)水平明顯高于其他企業(yè)，也高于上市公司均值，顯示金融業(yè)的內控水平相對較高。
從各分項看，內部控制規(guī)范體系對內控環(huán)境、風險識別等因素影響程度較大，對信息交流與溝通因素影響較小。
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從附表6— 19可知，內控環(huán)境、風險控制、控制活動、信息與溝通以及內部監(jiān)督在實施前后均有明顯變化，總體提升都比較明顯，并且從分布上看上市公司得分較高，說明上市公司在內部控制制度的建設方面較為領先，非上市企業(yè)在內控方面相對比較薄弱。在行業(yè)分布上，金融行業(yè)得分較高，這與其關注風險管理、內控建設起步較早有關。
對五大要素的二級指標進行分析：關于內控環(huán)境，從因子的遷徙情況來看，實施后企業(yè)更關心管理層是否積極管理風險和認知度，以及管理層是否有這樣的能力，而變化最大的分項則說明實施的關鍵是否責任明確，建議規(guī)范明確管理者在內控管理中的責任；關于風險控制，就因子情況來看，風險評估中最關心的問題是目標實現的關鍵因素以及目標設定的先進性和合理性；關于控制活動，從因子指標來看政策與程序的變化程度相當，二級指標第一第二位也未發(fā)生變化，表明企業(yè)在內控措施方面仍然重視日常財務以及解決運營問題，只是在考慮層面上更為具體；關于信息與溝通，從因子遷徙情況看，前后變化并不明顯；關于內部監(jiān)督，從因子遷徙上看，三大因素沒有發(fā)生變化，只是操作層面更為重視如何進行內部監(jiān)督。
綜合分析五個方面，從整體因子的遷徙情況看，在《基本規(guī)范》及其配套指引實施后，企業(yè)逐步從概念層轉入關注實際操作和運行層面，更關注在實際工作中的作用。如何出臺相應的指導意見指導企業(yè)具體執(zhí)行就顯得尤為重要。
六、內控規(guī)范體系實施效果評價
調查顯示，目前《基本規(guī)范》及配套指引的有效程度為3.73，表明該規(guī)范及其配套指引得到了企業(yè)的認可，總體有效程度較高，從內控五個目標來看，情況各異，財務真實、合法合規(guī)、資產安全成為最具保證程度的目標，其次是實現戰(zhàn)略的保證程度，同時也顯示規(guī)范對企業(yè)經營效率效果的保證程度最低。值得引起注意的是，內部控制規(guī)范體系在保證財務報告真實可靠目標方面的得分在以下三個分類中均得分最高，這也一定程度上印證了財務報告內部控制的有效性是監(jiān)管機構要求的最低目標，在一定程度上顯示出政府監(jiān)管的有效性。
七、企業(yè)內部控制自我評價、外部審計情況
內控規(guī)范體系要求企業(yè)對內部控制進行自我評價，并經外部審計機構審計。這一要求對于明確企業(yè)董事會和管理層的責任，保證內部控制的有效性，保護外部投資者的利益具有重要的作用。
?。ㄒ唬氖欠裨O置內部控制自我評價機構來看，設置了內部控制自我評價機構的有569家，占比70%；沒有設置內部控制自我評價機構的有191家，占比約23%；不清楚是否設置了內部控制自我評價機構的有53個回答者，占比7%。
（二）在是否制定內部控制自我評價這一項上，有602家企業(yè)制定了內部控制自我評價辦法，占比約74%；170家企業(yè)并未制定內部控制自我評價辦法，占比約21%；另外還有41個回答者表示并不清楚，占比約5%。
?。ㄈτ诳刂七^程中發(fā)現的內部控制缺陷應該及時進行報告，以便及時發(fā)現問題進行整改。調查顯示約有86%的企業(yè)及時發(fā)現內控缺陷并上報，7%的企業(yè)沒有做到這一點，另外7%的回答者則表示并不清楚。
?。ㄋ模┰趦瓤卦u價報告是否報經外部審計師審計這一項，有391家企業(yè)回答“是”，占比48%；有356家企業(yè)回答“否”，占比44%；還有66個回答者表示并不清楚，占比8%。前面統(tǒng)計上市企業(yè)有336家，可見許多企業(yè)已經開始主動將內部控制自我評價報告提交外部審計師審計。
?。ㄎ澹┰趦炔靠刂谱晕以u價報告和審計報告是否對外披露這個問題上，有394家企業(yè)選擇“是”，占比約48%；有350家企業(yè)選擇“否”，占比約43%；還有約9%的回答者表示不清楚。上市企業(yè)336家，均強制要求披露內部控制自我評價報告和審計報告，調查顯示有394家企業(yè)回答“是”，表明有一部分企業(yè)已經主動進行內控自我評價并經外部審計，且均在年度報告中有所披露。
八、企業(yè)內部控制缺陷認定情況
對于當前內控規(guī)范體系實施存在的障礙，調查表明存在的問題是缺乏熟悉內部控制的專業(yè)技術人才、內部控制缺陷認定標準存在難度等。
對于內部控制缺陷的認定這一問題，能夠明確提出缺陷標準的企業(yè)只有47家，占總數的5.8%，大部分企業(yè)未明確回答缺陷標準。在回答較好的當中仍以財務缺陷為主，且相對清晰，其他標準均為定性判斷角度，顯示在缺陷標準認定環(huán)節(jié)，國內企業(yè)仍需加強。
有關內控缺陷的認定標準可以歸納為以下幾個方面：
?。ㄒ唬┴攧找蛩兀和ㄟ^對財務的影響及錯報情況來確定。例如：資產總額潛在錯漏大于資產總額的0.5%或1100萬元且小于資產總額的1%或2200萬元。收入潛在錯漏大于收入總額的0.5或330萬元且小于收入總額的1%或660萬元費用及支出潛在錯漏大于費用及支出總額的0.5%或230萬元且小于費用及支出總額的1%或460萬元。
?。ǘ╋L險因素：通過風險評價進行判定。例如，通過對風險因素發(fā)生的可能性，結合風險影響程度和發(fā)生的可能性形成風險矩陣，將因風險因素形成的高、中、低影響與重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷進行鏈接，制定內控風險評估標準。
（三）目標偏移度：從導致企業(yè)無法及時防范或發(fā)現偏離整體控制目標的程度進行判斷。例如對存在問題不采取行動、有一定的可能性導致較大范圍的目標偏離，認定為重要缺陷。
九、政府監(jiān)管部門應當發(fā)揮的作用
調查顯示，實施內控規(guī)范體系的企業(yè)希望財政、證監(jiān)等部門在以下方面發(fā)揮作用：
?。ㄒ唬┘訌娦麄鳎占敖逃茝V，強化風險防范和責任意識，為全面貫徹實施企業(yè)內部控制規(guī)范體系營造良好的環(huán)境基礎。
?。ǘ┘訌妰瓤貥I(yè)務培訓，切實提高人員技能素質，重點培訓企業(yè)高級管理人員和相關監(jiān)管部門的工作人員，并將內控規(guī)范培訓納入會計人員繼續(xù)教育內容。
（三）考慮到內控人員的職業(yè)發(fā)展，建議在全國推出資格認證，并提供考試和培訓。
?。ㄋ模┩晟破髽I(yè)內控規(guī)范體系實施前的各項準備工作，協(xié)調好內控規(guī)范體系與其他法規(guī)制度的一致性，為擬執(zhí)行內控規(guī)范體系的企業(yè)提供可靠有力的保證，確保內控規(guī)范體系的實施工作平穩(wěn)、有序、順利進行。
?。ㄎ澹┓中袠I(yè)制定詳細的內部控制操作手冊，將典型案例研究作為操作指南向企業(yè)內部推廣；通過個性化的代表案例分析，分析成功企業(yè)內部控制與經營成果之間的必然聯系；同時在案例選取方面應當是多種所有制結構的，包括國有、民營、外資等。
（六）推進企業(yè)信息化建設，促進企業(yè)自我完善和監(jiān)督：積極引導并加強企業(yè)對自身內部控制有效運行的自我完善與監(jiān)督，特別是要加強引導企業(yè)信息系統(tǒng)建設工作，將企業(yè)的內部控制建設與監(jiān)管工作建立在良好的信息系統(tǒng)基礎之上，同時加強并促進企業(yè)內部控制文化建設，營造內部控制實施并有效運行的良好氛圍，保證內部控制監(jiān)管體系深入到企業(yè)的每一個方面。
?。ㄆ撸┮?guī)范中介機構管理，要加強對企業(yè)和會計師事務所執(zhí)行內部控制規(guī)范體系的監(jiān)督檢查力度，對違反內部控制規(guī)范要求的單位和個人依法嚴肅處理；加強對相關中介機構的監(jiān)管，嚴格執(zhí)業(yè)認定，完善專業(yè)培訓，提高質量管理，積極發(fā)揮其內控鑒證業(yè)務的質量和公允性。
?。ò耍┮訌姴块T溝通，協(xié)調監(jiān)管政策，規(guī)范監(jiān)管口徑，形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效能。
?。ň牛┘哟筮`法處罰力度，提高企業(yè)內控的違規(guī)成本，強化企業(yè)內部控制。
?。ㄊ┩七M企業(yè)內部控制規(guī)范國際交流與合作，爭取在內部控制建設所依據的規(guī)范、內部控制審計所遵循的準則及注冊會計師相關業(yè)務監(jiān)管要求等方面，建立互認機制，切實降低中國企業(yè)境外融資成本。
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