發(fā)改委醞釀新型城鎮(zhèn)化 戶改幾乎遭所有市長(zhǎng)反對(duì)(2)

作 者：未知 來 源：財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊發(fā)表日期：2012-08-21

        國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國(guó)不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“戶改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)”。

         從2001年戶改文件下發(fā)，到2011年國(guó)務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》出臺(tái)，皆提出地級(jí)市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但是卻遲遲落實(shí)不下去。原因就在于地方政府強(qiáng)烈的反對(duì)。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛軍告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。

        在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府預(yù)算收入由上級(jí)支付，按其戶籍人口核定。因此，地方政府如果要擴(kuò)大城鎮(zhèn)福利制度覆蓋的范圍，只會(huì)主要考慮本地戶籍農(nóng)業(yè)人口。在李鐵看來，地方政府不愿意改革，還有深刻的經(jīng)濟(jì)原因。最顯著的就是目前都面臨財(cái)政壓力。要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，最重要的是重塑地方財(cái)源。地方政府財(cái)政收入來源目前有三個(gè)：一是土地出讓，二是地方債務(wù)，三是金融貸款。其中土地出讓金是最重要的財(cái)源，在某些城市通常占財(cái)政超50%以上。為保證這一主體財(cái)源，地方政府熱衷于將城市越擴(kuò)越大，以便有更多土地可以用來招商引資和出讓獲利。然而，這種城市化的發(fā)展模式也存在一個(gè)嚴(yán)重弊端，就是在城市越來越大的同時(shí)，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)的供給壓力也相應(yīng)增大。

        土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎認(rèn)為，所謂土地財(cái)政，實(shí)質(zhì)上是一種依靠透支社會(huì)的未來收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。形象地說，就是“寅吃卯糧”。目前，隨著中央調(diào)控房?jī)r(jià)，以及住房限購(gòu)政策的實(shí)施，土地出讓收入增長(zhǎng)的預(yù)期被壓制。因此，一些地方城市不得不加大對(duì)工業(yè)投資的力度。在李鐵看來，此舉短期看 對(duì)于提振經(jīng)濟(jì)有益，但長(zhǎng)期負(fù)面作用卻也明顯，因?yàn)橥瑫r(shí)還得吸引大量人口來就業(yè)，就會(huì)增加更多的公共收入負(fù)擔(dān)。“這將是未來所有城市都將出現(xiàn)的一個(gè)問題。”

         土地切入點(diǎn)

        中國(guó)城鎮(zhèn)化率快速提升是強(qiáng)力低成本推進(jìn)的結(jié)果，目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個(gè)典型的粗放型模式。這種低成本體現(xiàn)在勞動(dòng)力成本低、土地成本低、公共服務(wù)質(zhì)量低、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)低等方面。黃小虎認(rèn)為，城市土地外延擴(kuò)張、利用粗放，與現(xiàn)行征地制度有直接關(guān)系。城鎮(zhèn)發(fā)展依賴于低價(jià)征用土地，政府利用土地出讓金收益作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，開發(fā)商則獲取土地增值收益，實(shí)現(xiàn)暴利，而擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民卻不能平等分享土地增值收益?，F(xiàn)行征地制度加劇了政府的短期行為，導(dǎo)致城市用地的粗放利用，并加劇了社會(huì)矛盾。正因如此，專家的普遍共識(shí)是如果將“以人為本”確立為新型城鎮(zhèn)化的方向和原則，改變現(xiàn)行征地制度迫在眉睫。這已經(jīng)引起了決策層的重視。《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，上述極有可能在十八大后推進(jìn)的城鎮(zhèn)化改革建議案中，除了強(qiáng)調(diào)積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度改革，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，推進(jìn)城鎮(zhèn)行政管理體制改革外，加快土地制度改革也被放在了顯著的位置。

       土地制度改革一個(gè)可期的方向，首先是完善征地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。同時(shí)完善農(nóng)村集體土地征收辦法，提高農(nóng)民在土地增值中的分配比例，規(guī)范政府的征地行為等等。此外，允許農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織在符合規(guī)劃的前提下，利用自有集體建設(shè)用地使用權(quán)，以出租、入股、委托經(jīng)營(yíng)等方式參與城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)型項(xiàng)目的開發(fā)；制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配辦法，合理確定國(guó)家、地方政府、集體和個(gè)人的收益分配比例，等等，也是近年來備受業(yè)界關(guān)注的改革熱點(diǎn)。李鐵指出，征地制度改革就是要提高農(nóng)村土地的價(jià)格，而且要讓土地的收益更多進(jìn)入農(nóng)民自己的口袋。