我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革今年可望邁大步

作 者：宮瑩 來(lái) 源：中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)發(fā)表日期：2014-04-25

    日前，《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)<政府工作報(bào)告>重點(diǎn)工作部門(mén)分工的意見(jiàn)》要求，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，以防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。意見(jiàn)明確這項(xiàng)工作由財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé)。這項(xiàng)最新分工也傳遞出一個(gè)信號(hào)，我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革有望在今年邁出實(shí)質(zhì)性步伐。因?yàn)檎C合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的推行，必將倒逼以政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)改革，業(yè)內(nèi)人士一致認(rèn)為，“真正的啟動(dòng)將要到來(lái)”。

    建立改革的可持續(xù)機(jī)制

    良好的可持續(xù)機(jī)制的建立，是改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐的基礎(chǔ)。

    而機(jī)制的建立，則需要考慮到改革的目的以及改革所涉及的各方面重要問(wèn)題。

    在國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局審計(jì)室主任王朝旭看來(lái)，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度有利于解決當(dāng)前地方政府家底不清、債務(wù)負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題，同時(shí)可以起到真實(shí)反映地方政府財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成果和經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的作用，便于合理評(píng)價(jià)地方政府經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)并進(jìn)行相互比較。

    通過(guò)對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債表間的橫向、縱向比較，可以對(duì)地方政府行政首長(zhǎng)的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，而這將比目前簡(jiǎn)單用國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值來(lái)評(píng)價(jià)考核地方政府官員的政績(jī)更為先進(jìn)。

    另外，將地方政府的資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)引入衡量考核工作，對(duì)改變我國(guó)政府績(jī)效考核方法、政府評(píng)價(jià)制度，具有里程碑意義。

    而在具體的推進(jìn)工作中，王朝旭認(rèn)為相關(guān)部門(mén)還需建立制度、人才、要素計(jì)量評(píng)估、監(jiān)督考評(píng)等方面的長(zhǎng)效機(jī)制。

    對(duì)此，山東大學(xué)管理學(xué)院副教授路軍偉建議，從準(zhǔn)則到機(jī)構(gòu)，再到政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，政府會(huì)計(jì)改革的推進(jìn)都需要建立良性的可持續(xù)機(jī)制。

    “制定規(guī)范政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的文件是最基礎(chǔ)的前提，包括要明確政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)、政府會(huì)計(jì)的核算內(nèi)容、核算依據(jù)、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量要求等。這些都需要在建立這項(xiàng)制度前進(jìn)行合理定位和頂層設(shè)計(jì)。”王朝旭說(shuō)，改革中還需要配套性地建立政府公共資源的評(píng)估平臺(tái)和監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，相關(guān)會(huì)計(jì)人才的綜合素質(zhì)提升也需要加以重視。

    舉一個(gè)例子，目前，土地和人才是政府的兩項(xiàng)重要資源，特別是土地，作為近年來(lái)地方政府的重要經(jīng)濟(jì)資源，其增值收益在地方財(cái)政收入中占有重要比重，而在目前的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中并沒(méi)有將其納入核算范疇予以體現(xiàn)。這兩項(xiàng)資源是否需要納入綜合財(cái)務(wù)報(bào)告范圍進(jìn)行反映，怎么計(jì)量、怎么反映，需要在制度上加以明確。而要進(jìn)行反映，就需要對(duì)其進(jìn)行貨幣化計(jì)量，而其合理計(jì)量需要一個(gè)公共的政府公共資源的評(píng)估平臺(tái)，評(píng)估的準(zhǔn)確度和可信度對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告的質(zhì)量至關(guān)重要，資源的計(jì)量以及財(cái)務(wù)報(bào)告的質(zhì)量要求則決定了監(jiān)督機(jī)制存在的必要性。

    同時(shí)，政府會(huì)計(jì)人才的培養(yǎng)是推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的前提。據(jù)中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院教授林鋼分析，從實(shí)際操作的角度來(lái)講，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的實(shí)施比企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告要復(fù)雜得多。一方面，企業(yè)的級(jí)次一般只有兩三個(gè)，而政府的級(jí)次就多了好幾層；另一方面，政府與政府之間橫向的內(nèi)部支付如何調(diào)整等特殊問(wèn)題都要比企業(yè)財(cái)務(wù)復(fù)雜。因此，政府會(huì)計(jì)改革的推進(jìn)一定會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)人才提出更高的要求。

    方案設(shè)計(jì)需抓住核心問(wèn)題

    政府會(huì)計(jì)改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，需要一套整體的改革方案來(lái)支撐。在路軍偉看來(lái)，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度及相關(guān)機(jī)構(gòu)的建立是這套方案的三大核心問(wèn)題。

    “政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立的前提是一套政府或者非營(yíng)利組織準(zhǔn)則體系，這也是業(yè)內(nèi)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的。”林鋼說(shuō)。

    2013年，財(cái)政部會(huì)計(jì)司也對(duì)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系建立進(jìn)行了重點(diǎn)調(diào)研。對(duì)于這套準(zhǔn)則體系，有的專(zhuān)家提出建立“概念框架”的模式，但是目前的觀點(diǎn)基本趨向于與企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則相同的模式，也即一個(gè)基本準(zhǔn)則和若干個(gè)具體準(zhǔn)則。后者也是比較現(xiàn)實(shí)的一種選擇。

    同時(shí)，林鋼認(rèn)為，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的建立需要考慮兩大塊內(nèi)容，即財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和預(yù)算會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系。兩者的會(huì)計(jì)主體需要各自明確。財(cái)務(wù)報(bào)告會(huì)計(jì)主體的范圍比預(yù)算會(huì)計(jì)主體的范圍要大得多，包括國(guó)有企業(yè)、自收自支的事業(yè)單位等。而且，在兩套體系下的財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則也有需要考慮的方面，比如收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制下兩套報(bào)表之間的勾稽關(guān)系如何、數(shù)據(jù)如何核對(duì)、財(cái)務(wù)報(bào)表需要披露的信息具體有哪些、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系下的合并報(bào)表和預(yù)算會(huì)計(jì)體系下的匯總報(bào)表如何編制等。

    林鋼還期望從這套準(zhǔn)則體系中看到一些對(duì)目前存在問(wèn)題的解決方案。比如，教育部的預(yù)算下?lián)艿礁咝r(shí)，高校是否應(yīng)該將這筆資金確認(rèn)為收入。如果確認(rèn)為預(yù)算收入，那就會(huì)有重復(fù)核算問(wèn)題；如果不確認(rèn)收入的話(huà)，那從會(huì)計(jì)核算的角度來(lái)看也不好處理。

    對(duì)于熱點(diǎn)領(lǐng)域和高難度領(lǐng)域的核算，也是業(yè)內(nèi)關(guān)心的重點(diǎn)內(nèi)容。路軍偉舉例說(shuō)，熱點(diǎn)領(lǐng)域包括地方債、礦產(chǎn)資源等的確認(rèn)計(jì)量，而高難度領(lǐng)域包括政府的政策性承諾、文化文物資產(chǎn)的確認(rèn)計(jì)量等。

    另外，在機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，路軍偉認(rèn)為，專(zhuān)門(mén)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的建立，如政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)，對(duì)這項(xiàng)工作的推進(jìn)有較大的促進(jìn)作用，該機(jī)構(gòu)能夠起到整合資源、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)以及溝通平臺(tái)的作用。美國(guó)聯(lián)邦政府會(huì)計(jì)咨詢(xún)委員會(huì)、英國(guó)財(cái)務(wù)報(bào)告咨詢(xún)委員會(huì)、法國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)，都對(duì)所在國(guó)的政府會(huì)計(jì)改革起到了重要的推動(dòng)作用。

    目前，財(cái)政部會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)起到的大多是企業(yè)相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定的咨詢(xún)功能。“要想建立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定的咨詢(xún)平臺(tái)，可以借鑒英、法的做法，單獨(dú)設(shè)立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)，也可以借鑒澳大利亞等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，增加財(cái)政部會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的功能，這兩個(gè)方案都可以。”路軍偉說(shuō)。

    而對(duì)于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的推進(jìn)，路軍偉認(rèn)為，最重要的問(wèn)題是公開(kāi)，這也是其他一切工作的前提。

    對(duì)于其真正實(shí)施，林鋼說(shuō)：“政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的真正實(shí)施至少還需三到五年，必須要留出這段研究、探討的時(shí)間，而前提也是業(yè)內(nèi)要統(tǒng)一觀念、齊心合力。”