環(huán)保法修正案草案存在四大問題
來 源:法制網(wǎng)發(fā)表日期:2012-11-01
環(huán)保部今天公開了向全國人大常委會法制工作委員會提交的關(guān)于《環(huán)境保護法修正案(草案)》的主要意見,意見認為,《環(huán)境保護法修正案(草案)》存在四大問題。
環(huán)保部建議全國人大常委會法工委補充10項環(huán)境管理制度和措施,完善14項環(huán)境管理制度和措施及相關(guān)規(guī)定。同時,建議增加按日計罰、公益訴訟等制度。
與專項法關(guān)系定位不夠清晰
環(huán)保部認為,環(huán)境保護法修正案草案存在四大問題。首先,在科學(xué)處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系上,缺乏切實有力的措施保障。
環(huán)保部稱,環(huán)境保護法的修改,必須統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系。草案雖然提出了有關(guān)理念,但并未提出具體的保障措施和程序規(guī)則。
“草案在第4條提出了‘使經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)’的理念。如能得到具體的制度保障,這無疑是一個進步。”環(huán)保部說,但是,在具體制度設(shè)計上,這一理念沒有得到充分貫徹。比如,草案刪除了現(xiàn)行法律第4條關(guān)于“環(huán)保規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”的規(guī)定,并在第12條規(guī)定“根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要,編制國家環(huán)境保護規(guī)劃”。
二是,在合理界定環(huán)境保護法與專項法的關(guān)系上,基本定位不夠清晰。
環(huán)保部認為,環(huán)境保護法的主要內(nèi)容應(yīng)當包括環(huán)保理念、基本原則、基本體制、政府責(zé)任、公眾權(quán)益保障、社會參與機制、企業(yè)的基本義務(wù)、環(huán)境經(jīng)濟政策、通用的處罰規(guī)則等,而針對企業(yè)的具體監(jiān)管措施應(yīng)當主要留由其他專項環(huán)保法律或者行政法規(guī)規(guī)定。
目前草案的定位不夠清晰,法律之間的銜接問題沒有合理解決。草案的整體架構(gòu)和規(guī)范內(nèi)容沒有體現(xiàn)“綜合法”的特點,其調(diào)整對象與水、大氣、固體廢物等專項環(huán)保法律存在交叉,規(guī)定的主要制度與專項法律的相關(guān)規(guī)定重疊,在若干具體條款上出現(xiàn)沖突情形。
三是,在配置環(huán)保監(jiān)管職能上,會對現(xiàn)行體制造成沖擊。
環(huán)保部認為,目前草案對監(jiān)管體制做了重大改變。如第10條規(guī)定環(huán)保部門“會同有關(guān)部門”制定排放標準、第11條規(guī)定環(huán)境保護部“會同有關(guān)部門”建立監(jiān)測制度、第19條規(guī)定由“發(fā)展改革部門”提出總量控制指標分配意見等修改條款,不僅與現(xiàn)行有效的職責(zé)分工和管理體制相違背,而且弱化了環(huán)保部門的綜合宏觀職能,將對環(huán)保工作帶來不利影響。
四是,在對待各地方各部門的環(huán)保實踐上,草案沒有充分吸收成功經(jīng)驗。
環(huán)保部稱,目前草案沒有將那些應(yīng)當用法律規(guī)范來調(diào)整、立法條件比較成熟、各方面意見比較一致、現(xiàn)實中又迫切需要的、修改后對環(huán)境保護工作能產(chǎn)生顯著成效的實踐成果和國際經(jīng)驗,納入到修改后的環(huán)境保護法中。
其中包括,可持續(xù)發(fā)展、市場手段、排污許可、戰(zhàn)略環(huán)評、公眾參與、環(huán)境權(quán)益、公益訴訟等。
環(huán)保部說,目前草案對環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、現(xiàn)場檢查等制度措施的有關(guān)修改內(nèi)容,與水、大氣等單項環(huán)保法律的規(guī)定、與目前環(huán)境管理工作實際不一致。
需要補充10項環(huán)境管理制度措施
環(huán)保部在致全國人大常委會法工委的建議函中明確提出,需要補充10項環(huán)境管理制度和措施。
這10項制度是,保障公眾環(huán)境權(quán)益;跨部門、跨區(qū)域的環(huán)保協(xié)調(diào)機制;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境管理;政策制定過程的環(huán)境影響論證;環(huán)境質(zhì)量狀況評價指標體系;環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃;污染物總量控制與環(huán)境質(zhì)量管理;排污許可、排放指標交易;環(huán)境保險、綠色信貸、環(huán)境稅等經(jīng)濟政策;生態(tài)補償機制。
應(yīng)該完善14項環(huán)境管理制度
環(huán)保部認為,環(huán)境標準應(yīng)由草案規(guī)定的“環(huán)保部門會同有關(guān)部門制定”,恢復(fù)為現(xiàn)行法律關(guān)于“環(huán)保部門制定”環(huán)境標準的規(guī)定。
對于環(huán)境基準,環(huán)保部建議表述為“國家鼓勵開展基準研究”,或者表述為“環(huán)保部門組織制定環(huán)境基準”。
同時建議,環(huán)境監(jiān)測由草案規(guī)定的“環(huán)保部門會同有關(guān)部門制定監(jiān)測制度和規(guī)范”,恢復(fù)為現(xiàn)行法律規(guī)定的“環(huán)保部門制定監(jiān)測制度和規(guī)范”。
環(huán)保部建議,環(huán)境信息發(fā)布應(yīng)補充規(guī)定為縣級以上地方環(huán)保部門統(tǒng)一發(fā)布本轄區(qū)環(huán)境信息。
此外,環(huán)保部還就環(huán)保規(guī)劃、總量控制指標分配、排污收費、“三同時”、限期治理、現(xiàn)場檢查、環(huán)境應(yīng)急、土壤環(huán)境保護、國際合作以及生態(tài)保護等制度提出了具體的修改建議。
建議增加環(huán)境公益訴訟制度
環(huán)保部表示,關(guān)于環(huán)境保護法中法律責(zé)任部分的修改,應(yīng)當注意處理好適用對象和適用規(guī)則兩個基本問題,從兩個方面進行合理設(shè)計和安排。
環(huán)保部提出,其中應(yīng)該遵循避免重復(fù)性規(guī)定,即針對企業(yè)事業(yè)單位的常見環(huán)境違法行為,由于各專項環(huán)保法律中對其法律責(zé)任已有具體規(guī)定,環(huán)境保護法無需作重復(fù)性的規(guī)定。
此外,補充通用性處罰規(guī)則。環(huán)保部稱,作為環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法律,環(huán)境保護法的法律責(zé)任部分應(yīng)當主要規(guī)定通用性處罰規(guī)則,這些規(guī)則同時也應(yīng)當是對各專項環(huán)保法律中的法律責(zé)任部分的補充性規(guī)定。
環(huán)保部建議,在法律責(zé)任部分補充10個方面的通用性處罰規(guī)則。這10項處罰一是“雙罰制”,即不僅處罰違法企業(yè),而且處罰企業(yè)負責(zé)人和其他責(zé)任人員;二是按日計罰,針對連續(xù)性環(huán)境違法行為的“按日計罰”規(guī)則;三是生態(tài)損害,即明確將生態(tài)損害納入環(huán)境污染損害的賠償范圍;四是補充環(huán)境污染損害的民事責(zé)任承擔方式,明確恢復(fù)原狀、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境功能替代等責(zé)任形式;五是明確環(huán)境污染損害訴訟中的舉證責(zé)任倒置規(guī)則;六是損害評估鑒定中增加環(huán)境污染損害的評估鑒定機制;七是根據(jù)新修訂的民事訴訟法關(guān)于公益訴訟的授權(quán)性條款,明確規(guī)定有關(guān)環(huán)保機關(guān)和社會組織針對損害環(huán)境公共利益的行為,提起環(huán)境公益訴訟的資格;八是根據(jù)行政強制法的有關(guān)規(guī)定和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的實際需要,增加對某些重大環(huán)境違法行為,實施查封、扣押等強制措施;九是根據(jù)治安管理處罰法有關(guān)破壞環(huán)境行為的條款,作出銜接性的規(guī)定;十是增加環(huán)境犯罪規(guī)定,根據(jù)刑法修正案(八)關(guān)于嚴重污染環(huán)境犯罪行為的條款,作出銜接性的規(guī)劃。