法定機構(gòu)：企業(yè)化的政府

來 源：未知發(fā)表日期：2011-09-13

　　2011年1月，中國內(nèi)地首個法定機構(gòu)——前海管理局在深圳成立。這標志著中國的機構(gòu)改革邁出了革命性的一步。被譽為“特區(qū)中的特區(qū)”的前海規(guī)劃區(qū)2010年8月正式獲得國務(wù)院批復(fù)，面積15平方公里。這是迄今為止國家批準的地域面積最小的區(qū)域規(guī)劃，而前海管理局注定要在這片小小的試驗田里擔任改革尖兵的角色。

　　何以這么說?

　　因為前海管理局作為首個法定機構(gòu)，既非政府，也不同于普通的事業(yè)單位，而是實行企業(yè)化管理，但不以營利為目的的公共機構(gòu)，而且它享有完整的區(qū)域管理權(quán)限。前海管理局局長鄭宏杰曾這樣描述其職能：“是企業(yè)化的政府，但不是政府的企業(yè)。”

　　前海管理局的誕生，其實就是借鑒中國香港、新加坡公共服務(wù)管理的產(chǎn)物。在筆者看來，法定機構(gòu)代表了中國事業(yè)單位改革的一種方向。它的誕生，不是太早，而是太遲了。

　　二政府+類事業(yè)單位

　　何為法定機構(gòu)?

　　要談法定機構(gòu)，必須要先介紹新加坡的政府機構(gòu)。

　　與中國有國務(wù)院、省(直轄市、自治區(qū))、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級政權(quán)不一樣，撮爾之國的新加坡只有一級政權(quán)，行政事務(wù)由中央政府“一竿子抓到底”。

　　直接向總理負責的有總理公署(相當于國務(wù)院辦公廳)，內(nèi)閣則包括國防部、外交部、財政部、內(nèi)政部、交通部、律政部、人力部、教育部、國家發(fā)展部、貿(mào)易及工業(yè)部、環(huán)境及水資源部，以及新聞、通訊及藝術(shù)部，社會發(fā)展、青年及體育部共14個部門。

　　這14個部門負責整個國家的運作和管理，是整個政府的核心。

　　14個部門干嗎呢?他們主要負責制定經(jīng)濟社會發(fā)展政策和總體規(guī)劃。誰來實施這些規(guī)劃和政策?這時候就是法定機構(gòu)出面了。

　　這14個部門中，除了國防部和外交部，其他部門均有數(shù)個法定機構(gòu)來落實其政策和規(guī)劃。比如，貿(mào)易及工業(yè)部下面有經(jīng)濟發(fā)展局、貿(mào)易發(fā)展局、公用事業(yè)局、旅游促進局、裕廊鎮(zhèn)管理局等法定機構(gòu)。筆者曾參觀過新加坡的陸路交通管理局、海事及港務(wù)管理局、裕廊鎮(zhèn)管理局等法定機構(gòu)，對其種種精細化的管理嘆為觀止。

　　一言以概之，法定機構(gòu)是新加坡政府政策的具體執(zhí)行機構(gòu)。需要注意的是，所有法定機構(gòu)都是依據(jù)國會專門法律成立，管理公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的半官方半企業(yè)機構(gòu)。這些法定機構(gòu)兼具企業(yè)經(jīng)營和政府行業(yè)管理職能。它具有一定的獨立性，實行企業(yè)化管理，運作比政府部門更有彈性。

　　概括起來，法定機構(gòu)主要有四種功能：一是幫助提升國家經(jīng)濟活動，比如經(jīng)濟發(fā)展局和貿(mào)易發(fā)展局;二是提供民生服務(wù)，比如建屋發(fā)展局、中央公積金局和公用事業(yè)局;三是提供基本設(shè)施服務(wù)，比如民航局、海事及港務(wù)管理局;四是執(zhí)行管制任務(wù)，比如大名鼎鼎的金融管理局，甚至新加坡的稅務(wù)局也是法定機構(gòu)。

　　如果非要比較，法定機構(gòu)有點類似我們的事業(yè)單位，但是重要性遠遠超過事業(yè)單位。法定機構(gòu)比事業(yè)單位有權(quán)，也更有執(zhí)行力。它是一種半政府半企業(yè)的機構(gòu)。它有點像我們所說的“二政府”，不過是“企業(yè)化的政府”，但不是“政府的企業(yè)”。

　　雇員不是公務(wù)員

　　新加坡目前從事公共部門服務(wù)的人員大約有12萬人，占總就業(yè)人口的5.2%。其中包括7.4萬名公務(wù)員(2010年)，其余的大約5萬人就是服務(wù)于法定機構(gòu)和政聯(lián)公司的工作人員，他們不算公務(wù)員。

　　14個部門制定政策以后，就由各法定機構(gòu)進行專項、專業(yè)實施，而政聯(lián)公司則按照市場化的原則進行經(jīng)營。由于新加坡1986年就制定了公務(wù)員人數(shù)“零增長”政策，法定機構(gòu)適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷變化的政府職能的需要。在新加坡，早期有法定機構(gòu)91個，1986年逐漸私有化了一部分，目前還有62個，都不吃皇糧。

　　在這些法定機構(gòu)里，董事會主席是最高領(lǐng)導人員，由各個政府部門委任，對所屬部門負責。法定機構(gòu)具有法人資格，擁有很大的自主權(quán)——包括自主用錢和自主用人。

　　以新加坡陸路交通管理局為例，它是一個管理全新加坡陸路交通系統(tǒng)的法定機構(gòu)。陸管局形式上屬于新加坡交通部，領(lǐng)導層由交通部長任命，但在部門內(nèi)處于半獨立的地位。它通過交通部長對國會負責，因此它受到政府和政黨的影響很小。陸管局與交通部的分工也很明確。交通部負責制定宏觀、全局和方向性的政策，而陸管局則負責制定并執(zhí)行具體細致的計劃。

　　法定機構(gòu)有何特點

　　法定機構(gòu)組織管理模式在中國香港和新加坡已實行了數(shù)十年，并且運作狀況良好。那么，它有哪些特點呢?

　　深圳社科院法制研究所副所長曾歸納以下幾點，筆者認為概括得很到位：

　　第一，機構(gòu)法定。法定機構(gòu)是根據(jù)專門的機構(gòu)法律成立的機構(gòu)，每個法定機構(gòu)都有一個專門的法律，規(guī)定該機構(gòu)的設(shè)立、職責、經(jīng)費來源等內(nèi)容。也就是說，法定機構(gòu)都是根據(jù)個別條例立法而成立并受有關(guān)機構(gòu)條例的監(jiān)管。

　　第二，政府資助。法定機構(gòu)的活動經(jīng)費或者由政府全額資助，或者由政府出資成立，按商業(yè)化原則運作，但收費要嚴格核算成本。

　　第三，運作獨立。由于機構(gòu)的法定化，保證了機構(gòu)的相對穩(wěn)定性和獨立性，受人為因素影響較小。作為半獨立、半官方組織，與政府部門相比較有較大的管理、人事聘用和財政自主權(quán)，依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，獨立承擔法律責任，不受國家機關(guān)及其他機構(gòu)的干涉。

　　第四，企業(yè)管治。新加坡的法定機構(gòu)采取企業(yè)組織形式，實行企業(yè)管理方法，機構(gòu)內(nèi)部按董事會(或理事會)——總裁——工作人員的組織架構(gòu)進行運作，自主聘人，按自負盈虧原則控制管理成本。

　　第五，公開透明。由于機構(gòu)的職責、運作和監(jiān)督都有法律的明確規(guī)定，使機構(gòu)及其服務(wù)更具透明性。法定機構(gòu)必須向外問責，依法開展業(yè)務(wù)的情況應(yīng)當向社會公開，接受社會的監(jiān)督。

　　第六，行使社會公共權(quán)力。法定機構(gòu)是政府架構(gòu)的一個重要組成部分，是公務(wù)員體系之外執(zhí)行公共事務(wù)和公共服務(wù)的機構(gòu)。總體上看，法定機構(gòu)是從行政體制中剝離出來的但又不進入市場的機構(gòu)，法定機構(gòu)行使的是政府權(quán)力之外的社會公共權(quán)力，是影響公共利益領(lǐng)域的機構(gòu)。

　　當下，中國的事業(yè)單位改革正在進行最后的攻堅，筆者希望政策制定者能多參考多借鑒新加坡、中國香港等地區(qū)的法定機構(gòu)機制。也許，新加坡法定機構(gòu)的今天，就是中國事業(yè)單位的明天。