建立政府會計準(zhǔn)則應(yīng)從基本準(zhǔn)則入手

作 者：劉安天 來 源：中國會計報發(fā)表日期：2014-06-27

    建立統(tǒng)一規(guī)范的政府會計準(zhǔn)則體系被認(rèn)為是編制政府綜合財務(wù)報告的基石。而在我國現(xiàn)今的政府會計體系下，預(yù)算會計和財務(wù)會計長期共存，這就意味著做好兩者之間的協(xié)調(diào)是政府會計改革的重要命題。

    對比企業(yè)會計準(zhǔn)則體系的統(tǒng)一與建立，可以看出，基本準(zhǔn)則的建立是會計準(zhǔn)則設(shè)計需要攻克的橋頭堡，這一點對于政府會計準(zhǔn)則的建立來說同樣如此。中南財經(jīng)政法大學(xué)政府會計研究所副所長王芳表示，基本準(zhǔn)則的建立對于統(tǒng)馭具體準(zhǔn)則的制定具有重要意義，有了基本準(zhǔn)則，具體準(zhǔn)則的制定會更加順利。

    建立基本準(zhǔn)則是突破口

    對于正在謀劃制定的政府會計準(zhǔn)則，王芳表示，其將為政府會計改革提供方向和指南，起到規(guī)范和指導(dǎo)政府會計實務(wù)的作用。

    從國家近期一系列的政策來看，最新出臺的行政單位和事業(yè)單位會計制度中已經(jīng)結(jié)合政府預(yù)算以及財政改革的要求，填充了新的內(nèi)容，融入了政府會計未來改革的動向。“比如在會計基礎(chǔ)上，部分業(yè)務(wù)引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制。”財政部財政科學(xué)研究所副研究員王晨明告訴記者，這為下一步政府會計主體之間的整合、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以政府整體作為主體，最終實現(xiàn)政府會計改革的目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

    采用這個基礎(chǔ)的主要目的在于理順預(yù)算會計和財務(wù)會計的關(guān)系。多位專家表示，這兩者是政府會計體系的組成部分，應(yīng)長期共存并互相協(xié)調(diào)，從而有助于使我國財政管理體制邁向一個制度更明晰、信息更透明、治理更規(guī)范、決策更科學(xué)的新臺階。

    而這樣做的原因在于政府會計改革的內(nèi)生需求正在發(fā)生著變化。王晨明表示，政府會計信息的需求者現(xiàn)在已經(jīng)不僅僅滿足于得到預(yù)算信息，而是更加關(guān)注政府的財務(wù)狀況，包括資產(chǎn)、負(fù)債狀況及對風(fēng)險事項的評判等。從這個角度出發(fā)，可以更好地理解政府會計改革的目標(biāo)。

    王芳也認(rèn)為，政府會計信息既需要滿足預(yù)算會計的要求，同時還應(yīng)當(dāng)反映政府的財務(wù)狀況和運營成果，為信息需求者提供支撐決策的信息。

    而為了滿足上述兩方面的改革要求，政府會計基本準(zhǔn)則的建立將成為一個很好的突破口。

    王芳表示，基本準(zhǔn)則可以保證具體準(zhǔn)則的內(nèi)在一致性，并在缺乏具體準(zhǔn)則時為會計處理提供原則性指導(dǎo)。

    確認(rèn)政府主體是關(guān)鍵

    記者從采訪中了解到，對于政府會計基本準(zhǔn)則的建立，最為關(guān)鍵的點在于如何確認(rèn)政府會計的主體。有專家表示，無論主體通過何種方法來確認(rèn)，都應(yīng)當(dāng)按照財務(wù)會計的理念來設(shè)計，遵照會計自身的邏輯架構(gòu)，其中很多原則需要突破預(yù)算會計的要求。

    對于這一點，王晨明表示認(rèn)同。她進(jìn)一步提出，有三個問題需要予以特別明確。一是政府會計主體的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)如何確定，二是政府會計主體的內(nèi)涵和外延應(yīng)當(dāng)如何界定，三是衡量主體標(biāo)準(zhǔn)的尺度應(yīng)當(dāng)如何確定。“同時，所有的問題需要與中國現(xiàn)實環(huán)境緊密結(jié)合起來。這些問題明確后，后續(xù)的工作將是水到渠成的。”從具體的操作層面上來看，統(tǒng)一的企業(yè)會計準(zhǔn)則的建立對于政府會計準(zhǔn)則的建立具有一定的參考價值，而一些國際經(jīng)驗也能驗證這一觀點。

    王芳介紹，國際公共部門會計準(zhǔn)則委員會在制定國際公共部門會計準(zhǔn)則時就參考了國際財務(wù)報告準(zhǔn)則的相關(guān)概念。“但值得注意的是，雖然政府與企業(yè)在準(zhǔn)則制定方面具有一定的共性，但其在實際操作中需要特別關(guān)注政府這一會計主體的環(huán)境以及特殊性。”王芳告訴記者。

    在借鑒基金會計模式時，尤其要注意這一點。王晨明表示，基金會計的模式也是一種選擇。“在政府會計領(lǐng)域，有些款項需體現(xiàn)出專款專用的性質(zhì)，而將基金作為主體最能夠體現(xiàn)出這種性質(zhì)，這樣可以通過基金的分類和劃分合并生成政府財務(wù)報告。另一方面，基金會計模式是最能融合預(yù)算會計和財務(wù)會計的一種方式，有助于實現(xiàn)預(yù)算和會計的管理目標(biāo)。”但與此同時，王晨明也強(qiáng)調(diào)，基金會計模式也存在缺點，就是其原則和理念相對復(fù)雜，從成本效益和可操作性出發(fā)，其若付諸實施還需要一定的論證和觀察。

    采用使用權(quán)責(zé)發(fā)生制需穩(wěn)步推進(jìn)

    與政府會計改革以及政府綜合財務(wù)報告息息相關(guān)的關(guān)鍵詞是權(quán)責(zé)發(fā)生制。作為一種會計基礎(chǔ)，權(quán)責(zé)發(fā)生制的最大優(yōu)勢在于能夠更加準(zhǔn)確地反映出政府的財務(wù)狀況。

    但就現(xiàn)階段而言，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告體系與理想尚有一定的距離。據(jù)王晨明介紹，現(xiàn)在試編的政府綜合財務(wù)報告是將以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的核算數(shù)據(jù)，通過權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則調(diào)整之后生成的，權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則還未能完全貫穿業(yè)務(wù)核算流程。“當(dāng)然，這個做法已經(jīng)前進(jìn)了一大步。最終應(yīng)當(dāng)通過政府會計準(zhǔn)則的制定，將權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)運用進(jìn)來，這樣才能從設(shè)計理念上跟政府綜合財務(wù)報告的初衷相符。”王晨明告訴記者。

    這個問題的最大瓶頸在于，收付實現(xiàn)制是反映預(yù)算執(zhí)行的有效方法，這也就意味著，如果從融合預(yù)算會計與財務(wù)會計的角度來看，權(quán)責(zé)發(fā)生制完全取代收付實現(xiàn)制的可能性幾乎為零。而且，權(quán)責(zé)發(fā)生制主要以反映財務(wù)的成本效益為目標(biāo)，而這一點本身在政府會計實務(wù)中的很多公益性業(yè)務(wù)中很難體現(xiàn)。

    因此，王芳建議，不妨從信息需求者更為關(guān)注的領(lǐng)域開始先行采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，例如政府的資產(chǎn)、負(fù)債、成本等。“而且，其本身的大范圍推行就很可能會產(chǎn)生較高的改革成本。穩(wěn)步推進(jìn)，一方面可以降低改革成本，另一方面也可以使財務(wù)人員和社會相關(guān)方面有一個接受的過程。”王芳表示。

    另外，王晨明還提到了會計人員的素質(zhì)問題。她表示，政府會計準(zhǔn)則的建立肯定會普遍采用一些較為先進(jìn)的方法和理念，那么，公共部門財務(wù)人員素質(zhì)的提升就顯得非常重要。而另一方面，政府會計準(zhǔn)則的建立不能僅僅瞄準(zhǔn)某一種模式，更應(yīng)當(dāng)考慮到我國的國情以及政府會計改革的驅(qū)動因素。